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堅(jiān)持做”真PPP“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

——財(cái)政部推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行新規(guī)解讀

  11月18日,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo),對(duì)各方廣泛關(guān)注的PPP模式適用范圍、社會(huì)資本資質(zhì)、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、績效履約管理、項(xiàng)目合同審查等予以明確,旨在推動(dòng)PPP運(yùn)行更加規(guī)范,推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

  業(yè)界專家表示,《通知》的出臺(tái)體現(xiàn)了提升運(yùn)營效率、鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)向,有助于增強(qiáng)市場(chǎng)信心和預(yù)期,提升政府監(jiān)管能力和服務(wù)水平,促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。同時(shí),還能進(jìn)一步發(fā)揮PPP作為推動(dòng)全面深化改革政策工具的效力,引導(dǎo)優(yōu)化市場(chǎng)資源配置,推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府結(jié)合,為更好理順政府和市場(chǎng)關(guān)系、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供支撐。

貫徹決策部署助力擴(kuò)大投資

  今年以來,黨中央、國務(wù)院對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤和保障改善民生作出一系列重要部署。此次發(fā)布《通知》旨在貫徹落實(shí)相關(guān)決策部署,助力擴(kuò)大有效投資,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本盤。7月召開的中央政治局工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào),著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,宏觀政策要在擴(kuò)大需求上積極作為。黨的二十大報(bào)告提出,要構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;健全基本公共服務(wù)體系,提高公共服務(wù)水平,堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。此外,今年4月召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議明確,要多輪驅(qū)動(dòng),發(fā)揮政府和市場(chǎng)、中央和地方、國有資本和社會(huì)資本多方而作用、分層分類加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行,引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。

  “在全國上下深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神之際,《通知》的出臺(tái),對(duì)于推動(dòng)PPP高質(zhì)量發(fā)展,提振社會(huì)資本乃至全社會(huì)的信心,幫助我國經(jīng)濟(jì)盡早走出疫情陰]具有重要意義?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)PPP研究中心主任胡昊說。

  經(jīng)過多年實(shí)踐,PPP在助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、增進(jìn)民生福祉、推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮了重要作用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至今年10月底,全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目庫)累計(jì)入庫項(xiàng)目10332個(gè)、投資額16.6萬億元;累計(jì)簽約項(xiàng)目8448個(gè)、投資額13.9萬億元;累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目6665個(gè)、投資額11萬億元。

做好前期論證提升綜合效益

  近年來,財(cái)政部堅(jiān)持推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展,不斷健全制度體系,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控,完善管理舉措,強(qiáng)化信息公開等,取得了積極成效。結(jié)合各地PPP實(shí)踐中存在的一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題,《通知》從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行四方面進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展路徑。

  《通知》要求,充分做好項(xiàng)目前期工作。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍,對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目,可采用PPP模式實(shí)施;優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營屬性、長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項(xiàng)目。

  “這表明我國發(fā)展PPP事業(yè)始終堅(jiān)守初心,堅(jiān)持政府和市場(chǎng)相結(jié)合的投資模式創(chuàng)新,響應(yīng)了二十大報(bào)告堅(jiān)持兩個(gè)'毫不動(dòng)搖',充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)擇政府作用的要求?！卑不帐∝?cái)政廳PPP中心主任周濤表示。

  圍繞挖掘PPP項(xiàng)目潛在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益,《通知》首次提出在項(xiàng)目前期論證階段探索開展綠色治理(ESG）評(píng)價(jià)?！斑@是非常好的嘗試,也是進(jìn)一步貫徹新發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。”中國投資咨詢有限公司副總經(jīng)理譚志國認(rèn)為,ESG評(píng)價(jià)在國際資本市場(chǎng)已經(jīng)獲得了廣泛應(yīng)用,相對(duì)比較成熟。在 PPP項(xiàng)目中開展ESG評(píng)價(jià),將引導(dǎo)各主體更加注重項(xiàng)目的社會(huì)效益、環(huán)境效益,既要算經(jīng)濟(jì)賬,又要算綜合賬,真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一。

  針對(duì)規(guī)范開展 PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證,《通知》延續(xù)既有政策口徑,進(jìn)一步明確省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)壓實(shí)轄內(nèi)市縣財(cái)政部門財(cái)政承受能力論證責(zé)任,嚴(yán)守一般公共預(yù)算支出10%紅線的要求,旨在將PPP財(cái)承論證與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)緊密結(jié)合,促進(jìn)精準(zhǔn)高效投資,保障本級(jí)財(cái)政發(fā)展更可持續(xù)。《通知》強(qiáng)調(diào),跨地區(qū)、跨層級(jí)PPP項(xiàng)目的財(cái)承論證應(yīng)合理規(guī)劃和分擔(dān)支出責(zé)任,嚴(yán)禁通過“借用”未受益地區(qū)財(cái)政承受能力空間等方式,規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線約束;審慎合理預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出規(guī)模和增長率,嚴(yán)禁脫離項(xiàng)目實(shí)際通過“報(bào)小建大”等方式調(diào)整項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任。

  在項(xiàng)目庫管理方面,《通知》清晰界定了各級(jí)財(cái)政部門的管理職責(zé),明確PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目要堅(jiān)持“屬地管理”原則,由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)PPP項(xiàng)目的入庫審核、動(dòng)態(tài)調(diào)整、監(jiān)督管理以及項(xiàng)目信息的錄入、更新、篩查等工作,并對(duì)本級(jí)入庫PPP項(xiàng)目的規(guī)范性以及項(xiàng)目信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。省級(jí)財(cái)政部門要對(duì)轄內(nèi)項(xiàng)目庫項(xiàng)目管理負(fù)總責(zé),切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目變化市核把關(guān),及時(shí)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展,確保履職管理到位。

  值得關(guān)注的是,為了適應(yīng)規(guī)范發(fā)展要求,PPP項(xiàng)目庫將進(jìn)一步細(xì)分為準(zhǔn)備庫和執(zhí)行庫。處于準(zhǔn)備、采購階段的項(xiàng)目納入準(zhǔn)備庫,處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目納入執(zhí)行庫,以加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理、績效管理、履約管理,促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行與預(yù)算安排更加緊密。

  此外,《通知》要求,地方財(cái)政部門要建立健全項(xiàng)目入庫聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制,加強(qiáng)PPP項(xiàng)目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作協(xié)同和信息共享,進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目人庫審查。

強(qiáng)調(diào)規(guī)范運(yùn)作夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

  長期以來,社會(huì)各界廣泛關(guān)注PPP項(xiàng)目社會(huì)資本資質(zhì)問題?！锻ㄖ访鞔_,地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)(上市公司除外)可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目,但不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。

  對(duì)于存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作,《通知》要求,擬采用轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營一移交(TOT)等方式盤活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目,應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益,嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓程序,合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。同時(shí),TOT項(xiàng)目不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”,不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。這些舉措貫徹落實(shí)了國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資的相關(guān)要求,通過TOT模式引入具有先進(jìn)技術(shù)、能夠提升運(yùn)營效率的社會(huì)資本,有助于形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。

  針對(duì)項(xiàng)目履約,《通知》強(qiáng)調(diào),政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)誠信守約意識(shí),依法依規(guī)履行合同義務(wù),保障項(xiàng)目有序?qū)嵤┖凸卜?wù)持續(xù)穩(wěn)定供給;應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,不得以任何方式抽回、挪用。此外,政府方不能“新官不理舊賬”，要帶頭誠信履約,不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績效考核等方式拖欠政府付費(fèi),影響PPP市場(chǎng)營商環(huán)境。

  “《通知》更強(qiáng)調(diào)要'真做PPP''做真PPP',避免本級(jí)財(cái)政出現(xiàn)”自我循環(huán)',防止走偏變異,不僅將極大激發(fā)社會(huì)資本參與PPP的熱情,也堵住了部分'假PPP'項(xiàng)目的通道。未來,PPP模式在穩(wěn)投資、提效率等方面效果將更加顯著?！白T志國表示。

  注重風(fēng)險(xiǎn)防控推動(dòng)陽光運(yùn)行

圍繞強(qiáng)化PPP風(fēng)險(xiǎn)防控,特別是嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),《通知》對(duì)項(xiàng)目合同審核、項(xiàng)目執(zhí)行信息復(fù)核和項(xiàng)目預(yù)算管理提出了要求。

  PPP項(xiàng)目合同是約定政府方和項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)權(quán)利義務(wù)的核心,做好項(xiàng)目合同的前置審核與監(jiān)管,有助于嚴(yán)防新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障PPP全生命周期規(guī)范實(shí)施。針對(duì)項(xiàng)目合同審核,《通知》延續(xù)既有政策口徑,并明確提出”兩個(gè)嚴(yán)禁“,要求地方財(cái)政部門嚴(yán)格做好本級(jí)PPP項(xiàng)目合同審查工作。

  具體而言,一是嚴(yán)禁在合同及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承扭社會(huì)資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款;二是嚴(yán)禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。

  ”在市場(chǎng)上現(xiàn)有的投融資模式中,PPP模式是對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范最嚴(yán)格、最有效的方式之一。“譚志國表示,強(qiáng)調(diào)10%的財(cái)承紅線、項(xiàng)目合同審核與項(xiàng)目穿透式監(jiān)管,都體現(xiàn)了更加注重對(duì)地方政府隱性債務(wù)的防范。可以預(yù)見,規(guī)范的PPP項(xiàng)目在嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上將更具優(yōu)勢(shì),更能真正兼顧穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)。

  針對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行信息復(fù)核,《通知》進(jìn)一步明確,省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織對(duì)項(xiàng)目合同內(nèi)容、社會(huì)資本方資格條件等進(jìn)行復(fù)核,不得將違反地方政府債務(wù)管理規(guī)定、社會(huì)資本方不符合資格條件的項(xiàng)目納入執(zhí)行庫,也不得給未納人執(zhí)行庫的項(xiàng)目安排財(cái)政預(yù)算?！锻ㄖ吠ㄟ^明確項(xiàng)目合規(guī)執(zhí)行與預(yù)算安排間的關(guān)系,進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政部門管理抓手,確保規(guī)范執(zhí)行到位。

  ”上述要求進(jìn)一步壓實(shí)了省級(jí)財(cái)政部門職責(zé),有助于相關(guān)主管部門注重事先審批,強(qiáng)化項(xiàng)目執(zhí)行階段動(dòng)態(tài)管理,有利于控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！氨本┲驳侣蓭熓聞?wù)所高級(jí)顧問宋雅琴說。

  對(duì)于規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理,《通知》明確,政府方按照PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任,以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息等收入,均全面納入預(yù)算管理。同時(shí),按照預(yù)算編制程序和要求,將已進(jìn)入付費(fèi)期的PPP項(xiàng)目合同約定的年度財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算,通過進(jìn)一步深化PPP項(xiàng)目預(yù)算管理,加強(qiáng)財(cái)政收支規(guī)范,強(qiáng)化政府履約保障。

  此外,《通知》延續(xù)以信息公開保障PPP項(xiàng)目陽光運(yùn)行的要求,強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政部門要依托全國PPP綜合信息平臺(tái),加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開,據(jù)實(shí)做好入庫 PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)的更新,真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況,客觀呈現(xiàn)地區(qū)財(cái)力以便利投融資決策,并主動(dòng)接受審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。

來源:中國財(cái)經(jīng)報(bào)