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放管服背景下如何強(qiáng)化采購人內(nèi)控制度

張鑫娜 姜愛華

  強(qiáng)化采購人內(nèi)控制度，是夯實(shí)采購人主體責(zé)任，促進(jìn)政府采購目標(biāo)有效落實(shí)的制度保障，也是深化政府采購制度改革，推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。本文立足當(dāng)前“放管服”背景下我國深化政府采購制度的迫切需要，分析當(dāng)前中央與地方采購人內(nèi)控制度中存在的問題，并針對采購人內(nèi)控制度的關(guān)鍵點(diǎn)提出建議。

  采購人內(nèi)控制度發(fā)展現(xiàn)狀

  內(nèi)部控制是政府采購過程的重要管理活動(dòng)，同時(shí)也是規(guī)范采購人行為的制度安排。其一般指在滿足政府采購法律法規(guī)要求下，采購主體為了完成采購任務(wù)，通過制度設(shè)定和策略落實(shí)促使采購主體在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自我約束與調(diào)控，以達(dá)到規(guī)范采購主體行為、防控采購活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、提高政府采購質(zhì)量的過程。

  近年來，我國越來越重視加強(qiáng)采購人內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部出臺(tái)了一系列有關(guān)內(nèi)控制度的文件，各級地方政府也出臺(tái)了有針對性的內(nèi)控管理辦法，并開展了一些有創(chuàng)新性的工作。

　?。ㄒ唬┴?cái)政部力推采購人內(nèi)控制度

　　2015年財(cái)政部就制定出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號），提出要以健全內(nèi)部控制體系強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；以內(nèi)部權(quán)力制衡規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行；以建立內(nèi)控報(bào)告制度促進(jìn)內(nèi)控信息公開，將政府采購內(nèi)部控制作為重點(diǎn)領(lǐng)域。2016年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕99號）（以下簡稱《意見》），從內(nèi)部控制管理方面進(jìn)一步強(qiáng)化采購人在政府采購活動(dòng)內(nèi)控管理中的主體責(zé)任，健全采購人的內(nèi)部決策機(jī)制和內(nèi)部審核制度，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效。2018年中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，方案強(qiáng)調(diào)，深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，完善采購人內(nèi)控制度，從評審機(jī)制、采購政策、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制。此外，在陸續(xù)頒布的與政府采購相關(guān)的其他管理辦法中，均對構(gòu)建完善的采購人內(nèi)控機(jī)制有所強(qiáng)調(diào)，充分表明我國在國家層面對采購人內(nèi)控制度建設(shè)是十分重視的。

　?。ǘ┑胤郊?xì)化落實(shí)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

　　在國家出臺(tái)的相關(guān)政府采購內(nèi)控管理指導(dǎo)意見的指引下，地方也在努力推進(jìn)政府采購內(nèi)部控制建設(shè)，總體來看，地方完善內(nèi)控管理主要從如下幾點(diǎn)著手。

　　1.出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，細(xì)化內(nèi)控管理舉措

　　2018年以來，各地區(qū)結(jié)合本地工作需要，陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制管理的相關(guān)通知與指導(dǎo)意見，其中包括北京市、上海市、深圳市、陜西省、青海省、河南省等?？傮w來看，地方在遵循《意見》中對完善政府采購內(nèi)控制度建設(shè)指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)的總體要求下，明確實(shí)施范圍，從規(guī)范政府采購文件編制、合理選擇采購方式和代理機(jī)構(gòu)、規(guī)范開展開標(biāo)活動(dòng)、規(guī)范評審專家抽取、規(guī)范開展評標(biāo)活動(dòng)、規(guī)范履約驗(yàn)收、健全政府采購檔案管理等角度，細(xì)化了內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定。

　　2.點(diǎn)明內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，防范法律風(fēng)險(xiǎn)

　　2018年底上海市財(cái)政局印發(fā)《政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)指引綱要》，率先點(diǎn)明政府采購預(yù)算編制、采購程序、合同簽訂、履約驗(yàn)收、采購檔案等環(huán)節(jié)可能發(fā)生的86個(gè)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)“死穴”，并每項(xiàng)對應(yīng)列明了參考法律、法規(guī)依據(jù)；此后，蘇州市、新鄉(xiāng)市、徐州市等地也紛紛結(jié)合國家與地區(qū)相關(guān)法規(guī)、辦法發(fā)布《采購人政府采購內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)提示》，以便指導(dǎo)轄區(qū)各單位建立預(yù)算單位內(nèi)部控制制度，為后期防范政府采購內(nèi)部控制管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)提供指導(dǎo)。

　　3.結(jié)合地區(qū)實(shí)際，探索內(nèi)控創(chuàng)新機(jī)制

　　2019年金華市財(cái)政局創(chuàng)新采用“加減乘除”的工作方法，勤用“加法”完善內(nèi)控規(guī)程，善用“減法”精簡審批環(huán)節(jié)，活用“乘法"提高監(jiān)管效益，巧用“除法”清除監(jiān)管死角。強(qiáng)化地方預(yù)算單位采購人內(nèi)控制度。2020年5月深圳市率先建立政府采購行政裁決內(nèi)控機(jī)制，按照“受理-調(diào)查-調(diào)解一審理一決定” 的流程設(shè)計(jì)了政府采購行政裁決程序，形成了“三隨機(jī)兩公開一橫一縱相互制衡”的內(nèi)控制度，首次將調(diào)解引人政府采購爭議解決機(jī)制中，為健全政府采購行政裁決機(jī)制建立制度保障。2020年，杭州市財(cái)政局結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)和優(yōu)勢，創(chuàng)新推行全面迭代智慧采購管理新模式，以數(shù)字化創(chuàng)新優(yōu)化采購程序、以體系化創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)全員全流程在線監(jiān)管、以規(guī)范化創(chuàng)新制定推廣政府采購“正面、負(fù)面雙清單”，首創(chuàng)代理機(jī)構(gòu)綜合信用評價(jià)機(jī)制，創(chuàng)新全流程履約管理模式，力圖強(qiáng)化采購人內(nèi)控制度，更好發(fā)揮采購人主體責(zé)任作用。寧夏在全國率先建立與“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”相適應(yīng)的快速裁決通道，通過理順政府采購裁決內(nèi)控，為供應(yīng)商提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、高效便捷的維權(quán)服務(wù)，探索與投訴裁決并行的糾紛化解模式，通過約談、調(diào)解、提供法律意見等方式化解糾紛26件。

　　強(qiáng)化內(nèi)控制度的突出問題

 ?。ㄒ唬┓煞ㄒ?guī)條款待改進(jìn)優(yōu)化

　　近年國家層面雖然就采購人內(nèi)控制度陸續(xù)頒布部門性行政規(guī)章和指導(dǎo)意見，但整體來看，內(nèi)控制度在現(xiàn)行《政府采購法》仍處在模糊地帶，我國在引導(dǎo)采購人內(nèi)控制度建設(shè)中尚未形成一部兼具指導(dǎo)性和實(shí)操性的法律規(guī)定。例如《政府采購法》第十八條和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87號令）中的第九條，從采購模式差異角度規(guī)定采購單位按照單位內(nèi)控制度自行采購，但如何進(jìn)行內(nèi)控管理，法律法規(guī)尚有留白，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中采購過程中出現(xiàn)財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、領(lǐng)導(dǎo)人的意見不一，工作不配合的現(xiàn)象發(fā)生，同為采購人的幾個(gè)部門如何壓實(shí)采購人主體責(zé)任是加強(qiáng)采購人內(nèi)控管理必須解決的問題，這需要一部具有指導(dǎo)性、實(shí)操性的法律法規(guī)來提供支撐。此外就采購單位而言，雖然上級指導(dǎo)意見要求采購單位建立本單位內(nèi)控管理制度，但仍存在制度留于書面格式化的情況，部分單位完全套用上級提供的內(nèi)控管理制度模板，缺少真正反映本單位采購實(shí)際的內(nèi)控管理辦法。

　?。ǘ﹥?nèi)控制衡機(jī)制待完善

　　《意見》在基本原則中強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用。但現(xiàn)實(shí)中仍存在內(nèi)控制衡機(jī)制流于形式的現(xiàn)象，特別是在縣區(qū)基層單位，受傳統(tǒng)管理方式影響，部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)雜局面下工作的一把手獨(dú)斷作風(fēng)突出，“家長制”的管理模式下政府采購難以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的內(nèi)控制衡，采管不分，會(huì)導(dǎo)致合規(guī)性篩查、集體決策落實(shí)困難，出現(xiàn)流于形式的“走過場”現(xiàn)象，加大采購決策風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)。究其根源是在于地方采購單位內(nèi)控制衡基礎(chǔ)較弱，組織架構(gòu)不完善，對《意見》中提出的事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”認(rèn)識不足。

  （三）風(fēng)險(xiǎn)防范意識待加強(qiáng)

　　風(fēng)險(xiǎn)控制有力、保證采購質(zhì)量是加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的主要目標(biāo)之一。然而在現(xiàn)實(shí)的政府采購執(zhí)行中，部分采購人員“站位不高”，無法將政府采購管理重心向采購需求、履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)延伸，僅以財(cái)務(wù)角度推進(jìn)采購工作，以“過關(guān)心態(tài)”爭取預(yù)算、履行采購程序，較少研究采購需求構(gòu)成情況，缺乏對所購物品或服務(wù)的技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、與用戶實(shí)際契合程度的思考，這不僅表明采購主體對政策認(rèn)識不充分，對風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度仍然不足，同時(shí)這種認(rèn)知偏差極易造成采購內(nèi)控管理的盲區(qū)和死角，增加政府采購的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。

  （四）內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)待提升

　　內(nèi)控隊(duì)伍的專業(yè)水平直接決定內(nèi)控管理水平?，F(xiàn)實(shí)中內(nèi)控機(jī)制隊(duì)伍不健全情況仍較為普遍，不少采購單位人員不足，業(yè)務(wù)單一，是否設(shè)置專門內(nèi)控機(jī)構(gòu)尚未可知，即使設(shè)有內(nèi)控機(jī)構(gòu)，其工作人員的專業(yè)素質(zhì)仍無法保證，現(xiàn)實(shí)中為了滿足采購內(nèi)控機(jī)制相關(guān)規(guī)章要求，工作人員多以兼職身份出現(xiàn)的情況較為普遍，如某部門抽取12家部屬預(yù)算單位調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，320名政府采購管理人員中，兼職人員占比接近94%；從業(yè)3年以上的人員占比不到1/3。這些工作人員往往無暇深人學(xué)習(xí)采購政策的相關(guān)政策文件，對相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算編制、采購項(xiàng)目等方面專業(yè)技能的掌握不到位，極易在政府采購過程中造成誤判和錯(cuò)判，帶來采購程序不規(guī)范、采購資金浪費(fèi)或閑置等問題的同時(shí)也更容易滋生尋租腐敗和權(quán)力濫用行為，影響政府形象。

　　強(qiáng)化內(nèi)控制度的對策建議

　　（一）細(xì)化相關(guān)制度規(guī)定，明晰采購主體事權(quán)

　　宏觀層面，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中政府采購內(nèi)控管理中出現(xiàn)的事權(quán)模糊、主體責(zé)任不清的現(xiàn)象，完善健全法律法規(guī)，提高其在內(nèi)控管理方面的指導(dǎo)性與實(shí)操性，同時(shí)落實(shí)采購主體問責(zé)條款，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，減少法律法規(guī)灰色地帶，避免采購主體權(quán)責(zé)失衡的情況發(fā)生。微觀層面，各采購單位均應(yīng)以國家法律法規(guī)及上級單位相關(guān)指導(dǎo)意見為設(shè)定依據(jù)，制定符合采購單位實(shí)際的規(guī)章制度與管理細(xì)則，落實(shí)采購人內(nèi)控管理機(jī)制建設(shè)，建立從制訂采購需求、選擇采購方式、組成評審專家組、確定采購結(jié)果、簽訂合同到履約驗(yàn)收的全流程內(nèi)控規(guī)范，同時(shí)結(jié)合“放管服”要求，為高效解決時(shí)效性、特殊性采購項(xiàng)目提供制度保障，實(shí)現(xiàn)采購人內(nèi)控制度閉環(huán)管理。

　?。ǘ┓蛛x制衡關(guān)鍵崗位，落實(shí)部門監(jiān)督制約

　　按照《意見》要求，落實(shí)采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與履約驗(yàn)收等崗位相互分離，做到全面管控和突出重點(diǎn)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)防控和提高效能結(jié)合，權(quán)責(zé)對等和強(qiáng)化懲處結(jié)合，對落實(shí)采購計(jì)劃、采購重點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、采購時(shí)限要求、采購利益沖突、采購檔案管理中暴露出來的隱患要堅(jiān)決整改、及時(shí)形成報(bào)告、問責(zé)、處理等應(yīng)對機(jī)制。積極探索建立業(yè)務(wù)人員在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯的一體化制度，通過檢查、考核、設(shè)立監(jiān)督電話等管理方法，將采購人主體責(zé)任落實(shí)到位。采購單位應(yīng)強(qiáng)化采購實(shí)施部門、資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)核算部門、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門的部門間交流，敦促各部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)制約，發(fā)揮綜合監(jiān)管效應(yīng)；同時(shí)健全“雙隨機(jī)一公開”工作機(jī)制，依托信息化和大數(shù)據(jù)分析，加強(qiáng)對采購活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，重點(diǎn)加強(qiáng)對公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目和單一來源采購項(xiàng)目的預(yù)警跟蹤。運(yùn)用第三方評估對政府采購?fù)该鞫?、?guī)范性及采購結(jié)果等開展綜合評價(jià)，通過社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)采購制度完善和活動(dòng)規(guī)范。

　?。ㄈ┰鰪?qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，健全內(nèi)控管理機(jī)制

　　自覺增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)和多發(fā)的采購環(huán)節(jié)，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。加快積極順應(yīng)政府采購管理從“程序?qū)颉毕颉靶枨髮?dǎo)向”“績效導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，在項(xiàng)目后期驗(yàn)收中嚴(yán)格把關(guān)，將項(xiàng)目績效與采購主體掛鉤，構(gòu)建全員參與的管理機(jī)制，落實(shí)集體決策機(jī)制。借鑒上海市等地在政府采購內(nèi)控制度建設(shè)的做法，建立風(fēng)險(xiǎn)指引警示和評估評價(jià)機(jī)制，明晰各個(gè)潛在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)政策更替與地區(qū)環(huán)境變化，定期評估和更新內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)清單，及時(shí)完善制度、糾正問題，統(tǒng)一思想。還可以通過信息化手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和排查，提高風(fēng)險(xiǎn)評估工作的效率和準(zhǔn)確性。

　?。ㄋ模┨岣呷藛T專業(yè)水平，強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)

　　我國政府采購領(lǐng)域涉及政策規(guī)章更替相對頻繁，專業(yè)性要求不斷提高的現(xiàn)實(shí)情況，因此需要采購單位不斷提升采購隊(duì)伍特別是內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)水平。一是切實(shí)按照“分事設(shè)權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的原則，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位的職責(zé)與權(quán)限，選拔專業(yè)人員組建單位內(nèi)控機(jī)制隊(duì)伍；二是定期開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，歸納和分析歷年各類型內(nèi)控管理的客觀資料與近期公開的風(fēng)險(xiǎn)事故記錄，通過大數(shù)據(jù)分析內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，督促采購人員以高頻風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為警示、以典型案例為鏡鑒；三是訪問或聘請專家、學(xué)者開展針對健全內(nèi)控管理建設(shè)的主題講座，深入了解現(xiàn)行政府采購相關(guān)法律法規(guī)，明確目前內(nèi)控管理要求與政策導(dǎo)向，提高自身內(nèi)控管理的業(yè)務(wù)能力。

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  （作者單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（責(zé)編:馮君）