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推行負面清單制招采低壓成套電氣設備的思考（上）

南京林業(yè)大學 高國民

江蘇建威建設管理有限公司 田 媛

江蘇東南律師事務所 辛 超

  摘要：針對建設工程項目配套變配電設備采購招標推行應用“采購負面清單制”延展的部分潛在問題，進行了深入探討分析，同時根據(jù)高校系統(tǒng)建設工程變配電設備采購招標工作的實際，進行了應對策略思考并提出相關策略建議，為今后工程項目變配電設備采購招標工作提供了借鑒參考。

  關鍵詞：負面清單；低壓配電設備；招標采購；自由裁量；綠色采購

  1.引言

  眾所周知，市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排⑤。市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入?？梢哉f實行市場準入負面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的重要基礎，通過實行市場準入負面清單制度，賦予市場主體更多的主動權，有利于落實市場主體自主權和激發(fā)市場活力；有利于形成各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素，公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境；有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間，實行市場準入負面清單制度也是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求⑤。因此，在工程建設管理行業(yè)的招標投標和政府采購領域推行采購負面清單制已是大勢所趨而勢在必行，現(xiàn)就高校等事業(yè)單位工程建設系統(tǒng)在推進負面清單前提下，其招標采供低壓成套電氣設備時所及相關問題，與高校等事業(yè)單位的基建采購業(yè)務管理同行共同探討思考如下：

  2.建筑低壓電器設備采購負面清單制延展的潛在問題探析

  2.1缺乏追求公平情形下科學規(guī)范的可比性基礎設定

  國務院的國發(fā)【2015】55號《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》文件于2015年10月19日發(fā)布，其后，備受關注的《市場準入負面清單（2018年版、2019年版）》已經(jīng)分別公布并加以實施，它也標志著我國全面實施市場準入負面清單制度。2020年1月3日，財政部發(fā)布的第102號令《政府采購服務管理辦法》第10條也列出了負面清單，共列出6類服務事項不得納入政府采購服務范圍。目前，我們綜觀省內(nèi)外關于政府采購負面清單推行情況，如湖北省財政系統(tǒng)對采購人、政府采購代理機構，從資格條件、采購需求，評審因素、過程，簽訂合同及履約驗收等方面列出39項目負面清單（禁止性條款）；山西省政府采購負面清單（貨物類、服務類）共列出50項禁止設置條款。江蘇省部分省轄市或地級市也相繼出臺政府采購負面清單如南京市財政局2019年12月9日下發(fā)關于印發(fā)《南京市政府采購負面清單》的通知，其禁止性內(nèi)容項也多達42項⑤。其中，諸如對投標人所有制形式的特別設定、特別要求投標人企業(yè)注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)具體名稱、還有除進口貨物外的生產(chǎn)廠家授權、承諾、證明、背書等要求，再如：將業(yè)績、獎項作為資格條件；要求指定檢測機構的檢測報告；采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產(chǎn)品；限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商等等條件規(guī)定。我們通過分析上述信息資料可知，其中與采購相關的禁止項內(nèi)容涉及采購全過程各階段不同環(huán)節(jié)的具體操作，就建筑配電設備采購活動而言，達到國家規(guī)定招標采購規(guī)模標準的應當進入有形招標采購市場推進，在職能監(jiān)管部門的有效監(jiān)管下，其真正可以寫進招標文件并能體現(xiàn)采購人訴求與招標預期的資格條件與評審因素十分有限，有待深入探研科學篩選切實選擇。大家知道，我國各行各業(yè)的“放管服”改革的仍然在不斷深入推進之中，其上位法規(guī)政策也隨之推陳出新，例如：2019年10月22日的國務院第722號令《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（下簡稱《條例》）猶如“放管服”改革的催化促進劑，加速推進“放管服”闊步前行，接著國家市場監(jiān)管總局也出臺了《關于貫徹落實<優(yōu)化營商環(huán)境條例>的意見》（下簡稱意見）措施舉措。我們可以看出：該《條例》呈現(xiàn)的事關制度設計亮點之一就是：追求“公平”目標，設定“公平原則”作為市場主體保護的根基?！稐l例》第10條明確：“國家堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟平等受到法律保護”。我們不難理解：“公平”之“公”就是公共，廣指大家；“平”即屬性平均，意為平等?！稐l例》在多處應用了“平等”一詞，諸如事關市場主體可以依法“平等”進入、“平等”獲取資金與技術、人力資源、土地使用權與其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務資源，以及其合法權利方面的“平等”保護權等等。我們在積極創(chuàng)造“公平”形勢下，如何推進高校等事業(yè)單位的基建相關建筑電氣設備采購招標工作，并能保證其全過程體現(xiàn)科學規(guī)范且最大限度的“公平”之“平等”，同時充分實現(xiàn)其招標采購人的采購招標預期呢？我們認為招標文件中關于投標評審比較的相關商務與技術標準應用選擇設計是前提，而細化比較評審的同一標準可比性數(shù)據(jù)基礎設定是關鍵。但是，現(xiàn)實情況是面對諸如政府采購“采購負面清單制”廣泛推進后的采購實操業(yè)務，相關業(yè)務經(jīng)辦人常常顯得有些束手無策而停滯不前或者簡單從事應付。例如部分高?；ú块T在應用招標投標法或者政府采購法推進建筑低壓電氣設備自行采購招標時，就簡單地從其投資經(jīng)濟效益與實際工作效率出發(fā)，不論是GCK 、MNS（低壓抽出式）、GGD 、PGL（低壓固定式） 開關柜或者XZW（綜合配電箱）、 ZBW（箱式變電站）還是低壓電容補償柜ACC 、ACP與模數(shù)化終端組合電器（配電箱）PZ20、PZ30等，在其采購招標清單中名如受電柜（代號6AP1）、饋電柜（8AP5）、配電箱（1AL3）等，也不考慮其不同類型配電箱產(chǎn)品（污水泵雙電源箱ATws1，2；排風機控制箱ATpf1-2；空調(diào)插座箱AX2）的電氣專業(yè)技術含量不同與其應用性能參數(shù)要求差異，如：（額定電壓、額定電流、絕緣電壓、分斷能力、外殼防護等級等），為爭取高效率出結果與過程結局少投訴，一般也無法對或不針對項目招標的所有潛在投標人生產(chǎn)基地、生產(chǎn)狀況與服務實際進行重要內(nèi)容與必要事項的業(yè)務考察調(diào)研。故通常會選擇招標投標法律體系中（七部委12號令第29條）的經(jīng)評審的最低投標價法或政府采購法律體系中（政府采購法實施條例第34條）的最低評標價法。由于未能充分研究采購標的物（建筑低壓電氣設備配有設計圖紙）招標采購時涉及的投標商務與標的技術精確要求，理想化地認為參照圖紙設計要求進行生產(chǎn)供應即可。故相關商務與技術標準要求設計時為避免違法違規(guī)違章而采用了籠統(tǒng)且簡單的原則，因此其具體采購項目評審比選時難以可比性評判，為能體現(xiàn)“公開、公平、公正”表象，只能讓投標人相互博弈其實際并不真正可比的投標價格（總報價），由此導致“不論中標標的質(zhì)量預期？也不看其投標性價比與服務水準如何？唯最終投標報價最低者中標”論盛行。

  2.2缺失促進競爭形勢下合法合規(guī)的先進性選擇標準

  2015年10月29日，習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話，鮮明提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，國家在工程建設領域也在積極引領綠色建筑發(fā)展以適應新理念要求。如：2013年1月1日，國務院辦公廳就以【2013】1號轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)改委、住建部制訂的《綠色建筑行動方案》，該方案就綠色建筑主要目標、基本原則、重點任務、保障措施、發(fā)展策略等作了規(guī)劃設計。高校系統(tǒng)也在積極創(chuàng)建“綠色校園”。為順應形勢變革，中國綠色大學聯(lián)盟應運而生，據(jù)報道2013年10月9日，中國綠色大學聯(lián)盟召開2013年工作會議，此次會議主題報告?zhèn)鬟f出的關鍵詞是“綠色校園”，由此推斷：高校校園建設將進入綠色校園爭創(chuàng)之中。那么，綠色建筑所需的符合綠色建材標準的綠色采購是我們高?；ǖ牟少徣吮仨氄J真思考的問題，我們怎樣來理解這里所說的“綠色采購”呢？眾所周知，國務院發(fā)布的《綠色建筑行動方案》中明確指出“大力發(fā)展綠色建材”，并要求研究建立綠色建材認證制度，編制綠色建材產(chǎn)品目錄，引導規(guī)范市場消費［4］。2016年10月11日工業(yè)和信息化部關于“建材工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）”三：指導思想、基本原則和發(fā)展目標之（三）推進綠色發(fā)展之中的第1條：推廣綠色建材******。一般人理解的所謂綠色建材就是指產(chǎn)品全壽命期內(nèi)最大限度減少對自然資源消耗和生態(tài)環(huán)境影響，同時具有“節(jié)能減排、低碳安全、再生循環(huán)”特征的建材產(chǎn)品?，F(xiàn)實情形是，一些基層單位的采購管理人員尚缺失綠色采購理念，其主要精力是應付完成工程項目配套主要材料設備的采購供應任務而不影響項目建設工期，其他如環(huán)保節(jié)能與綠色因素或其產(chǎn)品適應綠色發(fā)展趨向的先進性和超前性等問題并不作強制考慮要求，甚至也無倡導性建議，故一般沒有招標采購人在實際采購活動中會認真思考分析其采購產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保與綠色指標間的競爭比選項，且同時科學合理并切實兼顧之。我們不難得知，一般建設工程項目專項低壓成套電氣設備，除元器件存在節(jié)能環(huán)保因素外，其通常所用箱體都是鋼質(zhì)（一般為冷軋鋼板軋制外加靜電噴涂飾面）的而無人顧及。為此，制造商在其箱體制作用鋼板材料飾面噴涂前（過往通常做法是酸洗磷化處理或再加鍍鋅工藝，這其中必然涉及環(huán)保問題）除銹施工的工藝處理問題，它就值得我們采購人針對當前“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新發(fā)展理念中的“綠色”發(fā)展理念要求，積極推行其綠色采購。而綠色采購也就需要針對可能存在的產(chǎn)品構成件“環(huán)境污染問題”內(nèi)容，開展溯源探究與延展思考，進而有效推進綠色采購實施并真正采購到真正意義上節(jié)能環(huán)保的綠色產(chǎn)品。現(xiàn)實情況是，基層采購管理人員無人也無暇會超前或者延展思考其采購標的物相關構成產(chǎn)品件的環(huán)保節(jié)能與綠色營造問題。

  2.3缺欠自由裁量權規(guī)范后定性與定量指標合理選配

  我們知道，在當前仍有部分建設單位依舊采用建設工程施工總承包管理模式的過程中，仍然會有部分甲供材料設備采購供應項目，需要說明的是這其中：逐步科學規(guī)范我們采購招投標活動評審工作中的“自由裁量權”問題已成必然趨勢，例如最新推出的國務院第722號令《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的第35條就明確要求：******細化量化政務服務標準，壓縮自由裁量權，******②《條例》第60條還明確：國家健全行政執(zhí)法自由裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權的行使②南京市政府發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境政策新100條》對比提升中關于“市場監(jiān)管”里的3，全面推行“陽光執(zhí)法”中也明確：******嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，規(guī)范自由裁量權。由此擴展推斷，我們具體采購招投標活動評審方法里“評標委員會”的“自由裁量權”部分，同樣應該順勢不斷減少并盡可能轉(zhuǎn)化為客觀科學規(guī)范的評審因素與評定方法。當然，招標投標綜合評審方法的相關因素里一般都會有定性與定量的評價評審因素指標項，它涉及采購標的的生產(chǎn)供應與產(chǎn)品質(zhì)量保證以及售后服務保障全過程，壓縮自由裁量權后即要求在詳細評審中對綜合評估因素里的主觀定性評價因素指標大幅縮減或者取消，而轉(zhuǎn)化為初步評審符合性審查中的“客觀實質(zhì)性響應因素”審查項。當然，為體現(xiàn)綜合評審方法的系統(tǒng)規(guī)范性與完整全面性，大可不必把其標準檢測報告中的全部“定性項”僅僅用在資格審查里的“合格資格”判斷指標項上，我們認為針對不同類型的建筑材料設備，仍可保留極少數(shù)標的相關檢測評價報告中呈現(xiàn)“合格”或者“通過”的關鍵定性指標項參與綜合評估評審，設計給予某一固定評價打分值。而對有的評價檢測項則是以檢測結果的不同指標值劃分得出“優(yōu)等品”、“一等品”、“合格品”，或者是特殊項檢測指標出現(xiàn)的其他主觀定性如“好”、“較好”、“一般”進行判別評估與判斷評價的，則需認真研究、分級設分。對此，我們認為如“優(yōu)等品”、“一等品”、“合格品”定性評價項應力求進一步細化其檢測具體數(shù)據(jù)設定范圍，進而不同質(zhì)量級別給出不同分值；或者是招標文件明確規(guī)定要求投標必須達到統(tǒng)一的“某一”標的項質(zhì)量檢測認定級別（如優(yōu)等品）。如果有未科學設定具體評價方法并精確細化到各可比級別之上，而只是統(tǒng)一了其投標“建議參考品牌”期望目標的評審因素評價項，那就應該盡量控制其綜合評估因素中如前述關鍵“定性”項數(shù)與擬量化可比“定量”項數(shù)之比在2:8來設計比選推進，以此實施規(guī)范合理壓縮評審人員自由裁量之舉措。與此同時，將定性類比選項評審分值分布控制其優(yōu)等品（好）分值為該子項分值權重的100%；一等品（較好）為該子項分值權重的80%；合格品（一般）為該子項分值權重的60%，以此精細設計而彰顯質(zhì)優(yōu)分高。此外，如果少數(shù)“定性項”內(nèi)容不在其相關標的質(zhì)量檢測報告所及內(nèi)容項之中，而屬于評委根據(jù)其管理認知水平與擁有的專業(yè)知識貧富而評定的，例如事關采購標的實施方案等內(nèi)容項的評審比較給分，可在招標文件中明示倡導評委評審時針對全體投標人投標標的實施方案評價，經(jīng)充分比較后分別給出招標文件設定標的實施方案可得該項設定最高分值的（約占投標人數(shù)量的3%）、得次高分值的（約占投標人數(shù)量的7%）、得較高分值的（約占投標人數(shù)量的10%）、得中等分值的（約占投標人數(shù)量的60%）、得次中分值的（約占投標人數(shù)量的10%）、得較低分值的（約占投標人數(shù)量的7%）、得設定最低分值的（約占投標人數(shù)量的3%）七個分值檔次（針對投標人數(shù)量較少等特殊情況參照招標文件的特別規(guī)定要求執(zhí)行）。對于檢測報告中的“合格”或者“通過”的檢測項目則所有合格投標文件均可獲得相同的設計項權重（或子項）分值。綜上所述，我們應當改變過往的那些“不能推進量化的定性項都不納入綜合評價比較”的“一刀切”所謂“省事”做法，需要充分發(fā)揮評委專家的專業(yè)水平與業(yè)務能力來實現(xiàn)“投標評審”的“設計初衷”：參照上述建議讓評委依法合規(guī)并科學規(guī)范地比選產(chǎn)生“質(zhì)優(yōu)價廉或性價比優(yōu)且服務佳”的中標人候選人。誠然，招標人招標文件設計編制過程中也要設有防范當前存在不良現(xiàn)象之策，如：針對某些評委個人不負責任的任性大分差給分情況特別約定條款，同時還要設有防止少數(shù)缺失職業(yè)操守評委的“老好人式”給分即都給最高得分情形約定要求。此外，招標文件中也應當明確不提倡無原則評委折中式平均給分即“不分優(yōu)劣”都給中等分值，可以科學體現(xiàn)其實際給分的“正態(tài)分布”規(guī)律。

  2.4缺少綠色采購招標設計構想和招采預期評估要求

  綠色校園建設中必然會涉及到新建的校園建筑物，依照國家《綠色建筑行動方案》要求以及各省市具體落實《綠色建筑行動方案》的實施細則與管理辦法，新建設工程項目從規(guī)劃、設計起必然會依據(jù)其綠色建筑類別的標準和要求加以實施，從而進一步構筑符合“綠色”設計要求的真正“綠色建筑”，建筑施工時則需要監(jiān)督其落實綠色建筑設計的施工規(guī)范與標準要求，當然，營運管理期間也同樣需要指導其科學管理、規(guī)范保養(yǎng)維護、確保綠色運行。我們不難推斷，真正意義上的“綠色建筑”首先關注的是“綠色設計”、其次便是選用“綠色建材”、再次是構筑中的“綠色施工”、其后是其交付后的“綠色運行”、最終是其全壽命周期結束后的“綠色終結”。我們認為：其中“綠色設計”是前提條件、“綠色建材”是根本保證、“綠色施工”是實施方式、“綠色運行”是設計目標、“綠色終結”是理想追求。根據(jù)我國《綠色建筑評價標準》（GB/T50378-2006）定義，綠色建筑是指在建筑的全壽命周期內(nèi)，最大限度地節(jié)約資源（節(jié)能、 節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材）、保護環(huán)境和減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑［3］，該標準GB/T50378-2019版已于2019年8月1日起實施了。江蘇省根據(jù)《國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部綠色建筑行動方案的通知》（國辦發(fā)【2013】1號）文件精神發(fā)布的【蘇政辦發(fā)（2013）103號通知】即《江蘇省綠色建筑行動實施方案》。其后推進發(fā)布的《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》也在2015年7月1日起施行了。該《條例》第二條將綠色建筑分為一星、二星和三星三個等級，同時明確：所稱綠色建筑活動，是指與綠色建筑相關的規(guī)劃、設計、建設、運營、改造、拆除、評價等活動。我們現(xiàn)在應當在國家《綠色建筑行動方案》的引領下，切實貫徹城鄉(xiāng)建設部、工業(yè)和信息化部的【2014】75號《綠色建材評價標識管理辦法》精神要求，參考學習行業(yè)相關部門（中國建材檢驗認證集團股份有限公司）出臺的“綠色建筑選用產(chǎn)品評價及《綠色建筑選用產(chǎn)品導向目錄》管理辦法”相關內(nèi)容，同時充分結合相關職能管理部門出臺的最新規(guī)章與規(guī)范性文件精神，自覺優(yōu)先選用入選《綠色建筑選用產(chǎn)品導向目錄》和獲得《綠色建筑選用產(chǎn)品證明商標準用證》的建材產(chǎn)品。這里需要特別說明的是，作為高校等事業(yè)單位基建采購招標人，在切實貫徹國家于2019年10月1日起實施的GB/T51356—2019《綠色校園評價標準》要求，探尋高校等事業(yè)單位基建綠色采購之時，除非建筑工程項目功能特殊如屬機密保密需求外，一般選擇應用建筑設備材料時應當考慮其招標采購的競爭性選擇要求，避免項目建設相關區(qū)域建材市場采購成為采購標的供應的唯一選項選擇情形，讓采購人能夠在充分有效的廣泛競爭中擇優(yōu)選用。當然，也應切實參照《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》要求推進其相關建設與管理工作?，F(xiàn)實情形是新建筑的低壓配電設備采購部分內(nèi)容，往往在業(yè)主“滿足功能要求，合格經(jīng)濟優(yōu)先”原則要求或者“限額設計”指導思想引領下，已經(jīng)難以優(yōu)先考慮設計選擇“綠色環(huán)保產(chǎn)品”，而僅以“滿足建筑基本功能實現(xiàn)要求”為先，何況最終設計配電設備產(chǎn)品采購供應情況怎樣？具體設計人員并不很清楚，也不會參與其中相關階段環(huán)節(jié)的咨詢或驗證等工作，最后只要能夠運行起來或者說實際使用起來即可。當然，由于種種主客觀因素而不能進行相關招標采購工作事項的后評估事宜，也無從全面客觀、科學規(guī)范地談起今后類似工作的糾偏整改與集優(yōu)推進問題，故仍有相似存在問題在后期類似招標采購工作實踐中不斷重復出現(xiàn)的不正?，F(xiàn)象,有待相關招標采供管理者進一步深入實踐探究。