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《深改方案》給政采人出的七道“考題”

馮 君

    采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)次價(jià)高、采購(gòu)結(jié)果缺乏監(jiān)督、采購(gòu)管理忽視用戶反饋、采購(gòu)效率和集中度不高、采購(gòu)管理制度不健全……政府采購(gòu)工作中，上述問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，為了有效解決這些困擾政府采購(gòu)工作的“頑疾”，由國(guó)家層面推動(dòng)出臺(tái)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）正式出爐?！渡罡姆桨浮窂恼少?gòu)問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，直指政府采購(gòu)工作中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，釋放了七大改革信號(hào)。而在這七大改革信號(hào)背后，是《深改方案》給政采人出的七道“考題”。

    第一道考題：采購(gòu)人的能力建設(shè)如何跟進(jìn)

    采購(gòu)人是采購(gòu)活動(dòng)的重要參與者，很多情況下也是采購(gòu)資金的主導(dǎo)人、采購(gòu)項(xiàng)目的直接使用者，其重要性不言而喻。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，采購(gòu)人卻在許多環(huán)節(jié)“受制于人”。比如，在采購(gòu)方式選擇上，其必須采用監(jiān)管部門審批的采購(gòu)方式；專家評(píng)審選擇上，其必須從評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家……采購(gòu)人作為采購(gòu)項(xiàng)目的直接責(zé)任人，在很多環(huán)節(jié)卻“身不由己”。那么，該如何發(fā)揮采購(gòu)人的主體責(zé)任呢？

    《深改方案》一針見(jiàn)血地指出，發(fā)揮采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中的主體作用，需要建立健全采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)的機(jī)制。要允許采購(gòu)人自主選擇采購(gòu)方式；允許采購(gòu)人依據(jù)項(xiàng)目需求自行選擇評(píng)審專家；要強(qiáng)化采購(gòu)人管理責(zé)任，健全采購(gòu)需求管理和履約驗(yàn)收制度；要完善采購(gòu)人內(nèi)部控制機(jī)制。

    在采購(gòu)人主體責(zé)任確定方面，改革的大方向已經(jīng)確立。但是不少業(yè)內(nèi)人士也對(duì)此表達(dá)了自己的擔(dān)憂。未來(lái)采購(gòu)人身上承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越大，其承擔(dān)的責(zé)任和其本身的能力建設(shè)是否協(xié)調(diào)將深深制約這項(xiàng)改革的推進(jìn)程度和深度。比如，要求采購(gòu)人自己選擇采購(gòu)方式，采購(gòu)人對(duì)各種采購(gòu)方式的把握是否足夠到位？是否能在合理的基礎(chǔ)上做到合法選擇？在評(píng)標(biāo)專家的選擇上，采購(gòu)人是否有足夠的能力自建評(píng)標(biāo)專家?guī)欤科淞銜r(shí)組建的評(píng)標(biāo)專家?guī)焓欠衲芑菁案鞣矫娴臎Q策？上述種種能力的培養(yǎng)和提高，無(wú)疑是給采購(gòu)人提出了一道難題。

    第二道考題：集采機(jī)構(gòu)的機(jī)制、體制如何轉(zhuǎn)換

    在政府采購(gòu)工作中，采購(gòu)中心的地位超然。納入集中采購(gòu)目錄內(nèi)的產(chǎn)品，都由各地的采購(gòu)中心操作。集采目錄外的項(xiàng)目，采購(gòu)人委托，采購(gòu)中心也可以操作。采購(gòu)中心在自己的區(qū)域范圍內(nèi)，可以說(shuō)是吃穿不愁，端得是實(shí)實(shí)在在的“鐵飯碗”。采購(gòu)中心的這一“特殊”地位，未來(lái)將可能面臨改變。

    《深改方案》明確：要打破集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（采購(gòu)中心）業(yè)務(wù)范圍主要按行政隸屬關(guān)系劃分的格局，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理業(yè)務(wù)不受行政級(jí)次、地區(qū)和部門的限制，在全國(guó)范圍有序競(jìng)爭(zhēng)。

    集采機(jī)構(gòu)之間要有競(jìng)爭(zhēng)了！對(duì)不少集采機(jī)構(gòu)而言，這無(wú)疑是一個(gè)噩耗。恰如從簡(jiǎn)入奢易，從奢入儉難。過(guò)慣了輕松安逸的日子，要樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)絕非易事。

    此外，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)集采機(jī)構(gòu)的定位是“非營(yíng)利事業(yè)法人”。如果沒(méi)有營(yíng)利，何來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，讓A市的采購(gòu)中心去承接B市的項(xiàng)目，費(fèi)時(shí)費(fèi)力一通后，告訴人家你們提供的是無(wú)償勞動(dòng)，你們不能以營(yíng)利為目的。這筆不合理的交易誰(shuí)愿意去做。所以，集采機(jī)構(gòu)間要營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，首先要為集采機(jī)構(gòu)的體制、機(jī)制“解套”。

    第三道考題：代理機(jī)構(gòu)如何讓自己“?！逼饋?lái)

    在很多人的認(rèn)知中，招標(biāo)代理就是一個(gè)程序活，沒(méi)有什么技術(shù)含量。

    此次《深改方案》中，對(duì)這個(gè)問(wèn)題也進(jìn)行了特別關(guān)注?！渡罡姆桨浮窂?qiáng)調(diào)要推動(dòng)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，代理機(jī)構(gòu)從程序代理服務(wù)為主轉(zhuǎn)為專業(yè)化服務(wù)為主。

    政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理取消后，市場(chǎng)中大量新機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，幾個(gè)親朋好友就可以成立一個(gè)公司。有的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)更是因?yàn)槟硞€(gè)項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量參差不齊。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年1月，政府采購(gòu)代理資質(zhì)審批取消后，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量“井噴”，截至2016年底，全國(guó)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)已達(dá)7525家，比2015年前翻了一番。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)從程序代理轉(zhuǎn)為專業(yè)服務(wù)，對(duì)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

    第四道考題：構(gòu)建者如何讓專家“?！逼饋?lái)

    長(zhǎng)期以來(lái)，評(píng)標(biāo)專家對(duì)政府采購(gòu)工作的影響很大。相關(guān)法律法規(guī)、制度文件都在極力烘托專家的地位和作用。《政府采購(gòu)法》第三十八條規(guī)定：“談判小組由采購(gòu)人的代表和有關(guān)專家共三人以上的單數(shù)組成，其中專家的人數(shù)不得少于成員總數(shù)的三分之二?！薄墩少?gòu)法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)審報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)在評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商?！睆纳鲜龇l中不難看出，專家在定標(biāo)工作中發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐工作中，很多供應(yīng)商極力獲取專家信息，“勾兌”專家，也是基于專家對(duì)定標(biāo)的重要影響。

    根據(jù)《深改方案》精神，要強(qiáng)化專家專業(yè)咨詢，加強(qiáng)專家在需求設(shè)定、履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的專業(yè)建議作用，合理確定專家意見(jiàn)在采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審結(jié)論中的權(quán)重。

    “專家不?！眴?wèn)題在政府采購(gòu)工作中廣受詬病?！渡罡姆桨浮穼?duì)今后專家?guī)斓臉?gòu)建方向提出了新的要求，要進(jìn)一步發(fā)掘?qū)＜业膶I(yè)咨詢能力，逐漸淡化專家對(duì)定標(biāo)的影響力。這意味著如果你不是這一領(lǐng)域的行家里手，你根本給不出建設(shè)性的意見(jiàn)，想入庫(kù)很難。原來(lái)那種照著采購(gòu)文件打分，對(duì)著采購(gòu)文件打鉤打叉的評(píng)標(biāo)工作將慢慢淡出公眾視野。如何建立更嚴(yán)格的專家入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，收緊專家人庫(kù)的口子，這對(duì)承擔(dān)專家?guī)鞓?gòu)建工作的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、相關(guān)監(jiān)管部門而言是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。此外，新的專家?guī)旖ǔ珊螅ＷC專家?guī)斓牧夹赃\(yùn)作，相應(yīng)的培訓(xùn)工作如何開(kāi)展，引進(jìn)退出機(jī)制如何建立……也需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行大刀闊斧的改革。

    第五道考題：放權(quán)之后如何管起來(lái)

    公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一，省縣不一的情況在全國(guó)都很普遍。公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過(guò)低，使得公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目處處皆是。

    《深改方案》出臺(tái)后，各地紛紛調(diào)高集采目錄標(biāo)準(zhǔn)。例如，今年1月22日，內(nèi)蒙古發(fā)布新一期集采目錄標(biāo)準(zhǔn)，其中明確，政府采購(gòu)貨物或服務(wù)項(xiàng)目，單項(xiàng)采購(gòu)金額400萬(wàn)元以上的，采用公開(kāi)招標(biāo)方式。與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建和擴(kuò)建無(wú)關(guān)的單獨(dú)裝修、拆除、修繕工程，項(xiàng)目采購(gòu)金額400萬(wàn)元以上的，采用公開(kāi)招標(biāo)方式。而在2019版的標(biāo)準(zhǔn)中，政府采購(gòu)貨物類、服務(wù)類項(xiàng)目，公開(kāi)招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)是200萬(wàn)元以上，政府采購(gòu)維修改造裝飾工程類項(xiàng)目，公開(kāi)招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是200萬(wàn)元以上、500萬(wàn)元，新建房建工程是200萬(wàn)元以上，維修改造裝飾工程500萬(wàn)元以上。

    《深改方案》指出，要較大幅度提高公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，要簡(jiǎn)化評(píng)標(biāo)方法，取消綜合評(píng)分法的價(jià)格權(quán)重規(guī)定……上述制度在無(wú)聲的傳達(dá)一種信號(hào)，那就是以往的管理思路是細(xì)化細(xì)化再細(xì)化，補(bǔ)漏補(bǔ)漏再補(bǔ)漏，而在放管服改革的當(dāng)下，管理的思路是放權(quán)放權(quán)再放權(quán)。

    在權(quán)利的“放”與“收”之間，如何擺脫“一放就亂、一管就死”的頑癥，需要管理部門認(rèn)真思索。以前怕公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)定的過(guò)低，采購(gòu)人通過(guò)分解項(xiàng)目的形式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，管理部門是三令五申，而今主動(dòng)放言降低公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，意味著未來(lái)更多的非公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目將被推入市場(chǎng)，采購(gòu)人可以靈活選用采購(gòu)方式。采購(gòu)人被賦予上述權(quán)利的同時(shí)，其相應(yīng)的廉政機(jī)制、警示教育機(jī)制是否能夠同步跟上，是一個(gè)需要完善的問(wèn)題。常言道，常在河邊走，哪有不濕鞋。

    第六道考題：如何規(guī)范投標(biāo)人行為

    去年以來(lái)，取消政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金的做法不絕于耳。湖北、浙江、江蘇、深圳等地皆明確表示要降低政府采購(gòu)供應(yīng)商交易成本，一時(shí)間，關(guān)于投標(biāo)保證金該不該取消的探討此起彼伏。根據(jù)《深改方案》的指導(dǎo)思想，要降低政府采購(gòu)供應(yīng)商交易成本，取消政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金，確需收取履約保證金的鼓勵(lì)通過(guò)保函方式收取。

    取消投標(biāo)保證金后，如何規(guī)范投標(biāo)人的行為，成為不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂的問(wèn)題。

    投標(biāo)保證金是指投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人出具的，以一定金額表示的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。其實(shí)質(zhì)是為了避免因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)隨意、撤銷投標(biāo)或中標(biāo)后不能提交履約保證金和簽署合同等行為而給招標(biāo)人造成損失。

    在當(dāng)前社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制還沒(méi)有建立的情況下，取消投標(biāo)保證金后，招標(biāo)人的上述權(quán)利該如何保護(hù)？沒(méi)有了投標(biāo)保證金這把“尚方寶劍”，該如何進(jìn)一步約束和規(guī)范投標(biāo)人的行為，成為業(yè)內(nèi)人士不得不思考的一個(gè)重要問(wèn)題。

    第七道考題：當(dāng)事人如何把握好保護(hù)的“尺度”

    上世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)政府采購(gòu)制度時(shí)，政府采購(gòu)的政策功能就一直被學(xué)界和政府部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

    2003年正式實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，首次將政府采購(gòu)的政策功能以立法形式明確下來(lái)。其第九條明確，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等；第十條明確，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。

    2015年3月起實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六條進(jìn)一步明確，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購(gòu)政策，通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。

    除政府采購(gòu)法律法規(guī)外，一系列發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的配套文件也相繼出臺(tái)。我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)政策功能的重視由此可見(jiàn)一斑。

    《深改方案》對(duì)政策功能也特別予以了強(qiáng)調(diào)。

    相關(guān)法律法規(guī)、制度性文件中賦予了政府采購(gòu)很多的政策功能。這些政策功能如何在一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目中得到落實(shí)，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人而言，無(wú)疑是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。政府采購(gòu)要保護(hù)創(chuàng)新企業(yè)、保護(hù)節(jié)能產(chǎn)品、保護(hù)中小企業(yè)，可是，具體該如何保護(hù)呢？是單純的預(yù)留份額，還是在評(píng)審中給予相應(yīng)的加分或進(jìn)行價(jià)格扣除……一系列的行為實(shí)施后，對(duì)其他未納入保護(hù)范圍的企業(yè)而言，會(huì)不會(huì)造成一種“傷害”？另外，這種保護(hù)的“尺度”該如何把握，會(huì)不會(huì)造成保護(hù)“過(guò)度”，對(duì)政府采購(gòu)各相關(guān)當(dāng)事人而言，這些都是不得不面對(duì)的思考題。

    （責(zé)編：梁晉）