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“放管服”改革引發(fā)高校基建采購

招投標(biāo)管理者的思考（上）

南京林業(yè)大學(xué)  高國民

    1.引言

    眾所周知，“放管服”就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱，是民之所望、施政所向。李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中提出，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。2016年5月9日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)放管服改革電視電話會議。需要說明的其“放”即中央政府下放政權(quán)，減少沒有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)；“管”是政府部門要創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，利用新技術(shù)新體制加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新；而“服”是轉(zhuǎn)變政府職能減少政府對市場進(jìn)行干預(yù)，將市場的事推向市場來決定，減少對市場過多的行政審批等行為，降低市場主體的運(yùn)行行政成本，促進(jìn)市場主體的活力和創(chuàng)新能力①。我國各行各業(yè)的“放管服”改革仍在不斷深入推進(jìn)之中，2018年10月29日頒發(fā)的（國辦發(fā)【2018】104號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切 進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》，接著2019年8月20日發(fā)改辦法規(guī)【2019】862號《工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境專項(xiàng)整治工作方案》出臺，隨后2019年10月22日的國務(wù)院第722號令《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（下簡稱《條例》）下發(fā)，相隔不足一年時間，相關(guān)文件法規(guī)相繼推出，它們猶如“放管服”改革的催化促進(jìn)劑，加速推進(jìn)“放管服”闊步前行。接著國家市場監(jiān)管總局也出臺了《關(guān)于貫徹落實(shí)<優(yōu)化營商環(huán)境條例>的意見》（下簡稱意見），高?；ㄗ鳛槲覈ㄔO(shè)工程行業(yè)領(lǐng)域的“高智商區(qū)塊”，有著不同的從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代”走向“市場經(jīng)濟(jì)時代”工程管理模式變遷的經(jīng)歷以及從“工程管理施工總承包”轉(zhuǎn)向“建設(shè)項(xiàng)目工程總承包”項(xiàng)目管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，它為我們高校基建部門針對采購全過程進(jìn)一步深化改革探索與科學(xué)推進(jìn)思考提供了有益借鑒。

    2.當(dāng)前高校基建“放管服”改革推進(jìn)形勢探析

    2.1勢不可擋的“放管服”改革新趨向

    2.1.1建設(shè)工程項(xiàng)目EPC模式穩(wěn)步前行

    我國倡導(dǎo)和推進(jìn)建設(shè)工程總承包市場模式｛EPC【Engineering（設(shè)計(jì)）Procurement（采購）Construction（施工）】，即涵蓋設(shè)計(jì)-采購-施工全流程內(nèi)容｝已經(jīng)過去幾十年了，自2013年以來，國家推進(jìn)建筑業(yè)改革和推進(jìn)工程總承包發(fā)展等法規(guī)文件不斷推出。近幾年，如：2014年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布建市【2014】92號《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，之后國家相關(guān)部門又不斷發(fā)文加以深入廣泛推進(jìn)。再如2016年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)出建市【2016】93號《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》文件；2017年2月的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)【2017】19號）以及住建部《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》（建市設(shè)函【2017】65號）文件與2017年住建部發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》。其后江蘇省2017年度也根據(jù)上級相關(guān)主管部門文件精神發(fā)出了蘇政發(fā)【2017】151號《江蘇省政府促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的意見》貫徹實(shí)施文件，進(jìn)一步明確了推行建設(shè)工程總承包模式的相關(guān)規(guī)定要求，同時這也彰顯了江蘇省建設(shè)系統(tǒng)推行建設(shè)工程總承包制的決心和力度。相關(guān)報道信息顯示，為貫徹落實(shí)國務(wù)院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、吉林、陜西等地啟動了工程總承包試點(diǎn)①。不久前，江蘇省建設(shè)系統(tǒng)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料數(shù)據(jù)顯示：目前已經(jīng)確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和31個工程總承包試點(diǎn)工程項(xiàng)目；再從日前相關(guān)建設(shè)工程管理專業(yè)會議的反饋信息看：南京地區(qū)2016年至2018年5月南京地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目有43個（其中有一半左右的項(xiàng)目在外省市）[17]。最新出臺由國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2019年12月23日聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》【建市規(guī)（2019）12號】也將從2020年3月1日起施行了。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案中也增加了總承包招標(biāo)的內(nèi)容，如擬定其第23條為:招標(biāo)人可以依法對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工以及貨物采購全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。如此這樣，國際上普遍實(shí)施的工程總承包（EPC）招標(biāo)方法就有了法律依據(jù)。這也同樣宛如再給工程建設(shè)項(xiàng)目EPC模式推進(jìn)添加動力促進(jìn)劑。由此可見，我國建筑業(yè)發(fā)展改革推進(jìn)穩(wěn)步前行且勢不可擋。當(dāng)然，具體工作實(shí)踐中各地會針對所遇到的實(shí)際問題及時作出政策性調(diào)整，進(jìn)而規(guī)范科學(xué)穩(wěn)步前行。例如南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會2019年10月30日就發(fā)出了“關(guān)于明確工程總承包招投標(biāo)等有關(guān)問題的通知”其中二：不宜采用工程總承包發(fā)包的范圍及規(guī)模（一）單項(xiàng)合同估算價低于5000萬元的一般房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程（單項(xiàng)合同估算價低于1000萬元的雨污分流工程）；（二）單項(xiàng)合同估算價低于2000萬元的一般裝飾裝修、安裝、幕墻等專業(yè)工程、單項(xiàng)合同估算價低于1000萬元的一般園林綠化、智能化等專業(yè)工程。

    2.1.2政府采購負(fù)面清單制度率先推進(jìn)

    隨著我國“放管服”的深入推進(jìn)，各行各業(yè)相關(guān)領(lǐng)域有關(guān)市場準(zhǔn)入管理的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步徹底取消或者合并放寬，相關(guān)市場主體進(jìn)入不同市場參與競爭的活力將進(jìn)一步得到激發(fā)與持續(xù)推動。

    我們知道，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是黨中央作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會提出“實(shí)施統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。黨的十九大進(jìn)一步明確要求“全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”。加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，核心是正確處理好政府與市場的關(guān)系，市場準(zhǔn)入管理制度是政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)。全面實(shí)施并不斷完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是處理好政府與市場的關(guān)系的重要抓手，是建設(shè)更高水平市場經(jīng)濟(jì)體制的有效途徑，有利于進(jìn)一步推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，有利于進(jìn)一步營造法治化便利化國際化營商環(huán)境，有利于進(jìn)一步激發(fā)各類市場主體活力。備受關(guān)注的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版、2019年版）》已經(jīng)分別公布并加以實(shí)施，它也標(biāo)志著我國全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。在我們高校管理系統(tǒng)的工程招標(biāo)與政府采購領(lǐng)域里，政府采購實(shí)踐活動率先施行“負(fù)面清單制度”，例如結(jié)合國家相關(guān)要求，參照其他省份的實(shí)施方案如：網(wǎng)上公開的山西省政府采購負(fù)面清單（貨物類、服務(wù)類）目錄，我們江蘇省政府采購中心推進(jìn)的政府采購活動中其采購文件附件就設(shè)有《采購文件禁止內(nèi)容清單》（即負(fù)面清單），工程招標(biāo)投標(biāo)活動也在積極推進(jìn)“負(fù)面清單制”。高校作為政府采購法第二條明確規(guī)定的屬于“事業(yè)單位”與“使用財政性資金”采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的“貨物、工程和服務(wù)”的單位采購人，順應(yīng)形勢變革、響應(yīng)改革要求、引領(lǐng)創(chuàng)新推進(jìn)是應(yīng)勢必然與理所當(dāng)然的。

    不難分析得知：降低并放寬了參與采購競爭市場主體的準(zhǔn)入門檻，也同時潛隱了對采購管理者專業(yè)能力與政策水平及管理要求的廣泛提高。諸如，國家已經(jīng)取消了學(xué)生運(yùn)動場建設(shè)對其建設(shè)資質(zhì)資格的強(qiáng)制性要求，那么怎樣草擬出的采購招標(biāo)文件才能滿足招標(biāo)采購到符合用戶實(shí)際需要且性價比高的、又達(dá)到國家相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求的，同時其具體操作也是符合國家現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)以及部門規(guī)章與規(guī)范性文件要求，還是切實(shí)可行并科學(xué)高效的合同項(xiàng)標(biāo)的？它是一個值得我們基層管理者進(jìn)一步深入思考探究的問題。

    2.2不斷變革創(chuàng)新“舉措”亮點(diǎn)聚焦

    2.2.1全國統(tǒng)一設(shè)定負(fù)面清單廣開競爭源

    　《條例》的第3章市場環(huán)境，明確全國將建立的“相關(guān)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”中，第20條第一款規(guī)定：******，并實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度；第2款同時規(guī)定了：各地區(qū)、各部門不得另行制定市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單②。它預(yù)示著國家相關(guān)文件推進(jìn)實(shí)施后將取消各地自行設(shè)計(jì)推行的“內(nèi)容相似、要求各異、表述寬泛、裁量自控”式負(fù)面清單。我們也知道，國家設(shè)定了統(tǒng)一的“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單”是為了更加準(zhǔn)確反映市場主體的訴求和期盼，激發(fā)各類市場主體特別是民營經(jīng)濟(jì)活力。經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2018年12月25日發(fā)布了《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018版）》，共計(jì)151個事項(xiàng)、581條具體管理措施，其后的2019年《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2019版）》也已發(fā)布實(shí)施。這一制度創(chuàng)新，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，真正實(shí)現(xiàn)“非禁即入”，從而有利于激發(fā)市場活力、有利于政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化①。當(dāng)然，努力開源是為了挖掘市場、活躍競爭。作為事業(yè)單位高校的基本建設(shè)活動，需要明確：只有建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才能算是工程，屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍。而與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕，則屬于政府采購法及其條例的調(diào)整范圍。它們分別適用于前述兩部法律法規(guī)體系的相關(guān)法律法規(guī)及配套規(guī)章規(guī)范性文件要求，需要基層實(shí)踐執(zhí)行者區(qū)別選擇應(yīng)用之。

    2.2.2國務(wù)院722號令新規(guī)營造市場法治

    我們可以看出：《條例》頻頻出現(xiàn)諸如：“依法保護(hù)”、“依法探索”、“依法享有”、“依法保障”、“依法公開”、“依法設(shè)立”、“依法保留”、“依法設(shè)定”等等，由此來頂層設(shè)計(jì)構(gòu)筑營造營商“法治化”法治環(huán)境。其中，《條例》特別設(shè)了“法治保障”一章來為行政權(quán)力的有效規(guī)制進(jìn)一步厘清邊界。此外，還規(guī)定了“公平競爭審查”和“合法性審核”機(jī)制以確保最大限度達(dá)到合法有效、相互協(xié)調(diào)、正面激勵的效果，進(jìn)而優(yōu)化市場環(huán)境、活躍市場主體、激發(fā)市場潛力、推進(jìn)市場發(fā)展。在充分依靠法治的同時，《條例》也提出了“社會信用體系建設(shè)”要求：第13條，國家加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，提高全社會誠信意識和信用水平②。隨后的《意見》提出：結(jié)合監(jiān)管職能制定全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)管規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平；完善信用監(jiān)管機(jī)制；創(chuàng)新監(jiān)管方式，將“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與企業(yè)信用風(fēng)險分類結(jié)果有機(jī)結(jié)合，推動“進(jìn)一次門、查多項(xiàng)事”，推進(jìn)“智慧市場監(jiān)管”⒀。我們需要樹立這一觀念：法治需要誠信，誠信支撐法治；法治推進(jìn)誠信，誠信得益法治。

    2.2.3中組部人社部聯(lián)合印發(fā)《培訓(xùn)規(guī)定》

    最近，國家中組部人社部于2019年11月28日印發(fā)的人社部規(guī)【2019】4號通知，即《事業(yè)單位工作人員培訓(xùn)規(guī)定》文件中明確：以堅(jiān)定理想信念宗旨為根本，以全面增強(qiáng)公共服務(wù)本領(lǐng)為重點(diǎn)，突出政治訓(xùn)練、政治歷練，強(qiáng)化專業(yè)能力、專業(yè)精神，教育引領(lǐng)事業(yè)單位工作人員增強(qiáng)“四個意識”，堅(jiān)持“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”，重點(diǎn)提升事業(yè)單位工作人員的理想信念、思想覺悟、職業(yè)道德和綜合素質(zhì)⑺。《培訓(xùn)規(guī)定》第6條規(guī)定，事業(yè)單位工作人員每年度參加各類培訓(xùn)的時間累計(jì)不少于90學(xué)時或者12天，培訓(xùn)情況應(yīng)當(dāng)作為其考核的內(nèi)容和崗位聘用、等級晉升的重要依據(jù)之一。******正常在崗的事業(yè)單位工作人員應(yīng)當(dāng)定期參加崗位培訓(xùn)******，參加重大項(xiàng)目、重大工程、重大行動等特定任務(wù)的事業(yè)單位工作人員應(yīng)當(dāng)參加專項(xiàng)培訓(xùn)⑧。這一舉措的有效推進(jìn)，將為不同領(lǐng)域“放改服”深入開展提供切實(shí)需要的堅(jiān)定思想基礎(chǔ)和必不可少的理論知識以及適合需要的應(yīng)用專業(yè)儲備。

    2.2.4廣泛探索并積極推進(jìn)“告知承諾制”

    我們不難知道，建設(shè)工程領(lǐng)域里的一些行業(yè)開始推行準(zhǔn)入“資質(zhì)審批實(shí)行告知承諾制”，進(jìn)而建立以誠信為基礎(chǔ)的事中事后監(jiān)管新模式。例如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳2019年3月發(fā)布《關(guān)于實(shí)行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)審批告知承諾制的通知》，并已于2019年4月起，在全國范圍對建筑工程、市政公用工程施工總承包一級資質(zhì)審批實(shí)行告知承諾制。此后2020年2月26日在所發(fā)建辦市【2020】5號文中重申相關(guān)要求，其中：第（十一）推動資質(zhì)審批告知承諾制改革。再如2019年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額司根據(jù)國辦發(fā)【2017】19號文件精神進(jìn)一步推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”而發(fā)出的“全國范圍對工程造價咨詢企業(yè)甲級資質(zhì)實(shí)行告知承諾制”通知（征求意見稿）。此外，地方政府部門也有類似政策推出，如：2020年1月南京市發(fā)改委推出的“優(yōu)化營商環(huán)境政策新100條”中對標(biāo)先進(jìn)之第22條即“推廣告知承諾制”等等。由此推斷，隨著“放管服”改革形勢的進(jìn)一步發(fā)展，其相關(guān)行業(yè)改革政策仍將不斷變化著，就這一亮點(diǎn)從字面上看來，與我們高校基建部門采購管理工作并無直接關(guān)聯(lián)性，但在我們具體采購項(xiàng)目推進(jìn)招標(biāo)運(yùn)作之初，對其因政策變化如“告知承諾制”實(shí)施可能影響采購招標(biāo)潛在投標(biāo)人相關(guān)要求的設(shè)計(jì)預(yù)期是有必要進(jìn)行延展思考的，這是因?yàn)椤案嬷兄Z制”的推行，在激發(fā)市場各方活力、調(diào)動市場相關(guān)主體積極性的同時，也給招標(biāo)人在招標(biāo)文件中精準(zhǔn)規(guī)范表述其相關(guān)合法合規(guī)要求、合理預(yù)期訴求設(shè)定帶來一定困難。可想而知，其采購招標(biāo)過程的風(fēng)險性與其預(yù)期實(shí)現(xiàn)的不確定性有所增加。

    2.2.5探索踐行“集中建設(shè)”管理新模式

    2018年2月24日江蘇省政府120號令發(fā)布了《江蘇省國有資金工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七條還提出了“政府投資工程應(yīng)當(dāng)集中建設(shè)并依法招標(biāo)”，隨后根據(jù)這一條款要求規(guī)定由江蘇省政府辦公廳在2018年5月21日印發(fā)蘇政辦發(fā)【2018】41號《江蘇省省級政府投資非盈利性工程項(xiàng)目集中建設(shè)管理辦法》（下簡稱41號文件）的通知，并于2018年5月23日文件下發(fā)之日起施行。41號文件明確選擇“中國江蘇國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作集團(tuán)有限公司（簡稱中江國際）”承擔(dān)省級政府投資非盈利性工程集中建設(shè)任務(wù)。據(jù)悉，中江國際公司為此籌建運(yùn)作，并于2018年10月18日舉行“江蘇省公共工程建設(shè)中心有限公司”成立大會，此后在全省各地陸續(xù)展開工程項(xiàng)目集中建設(shè)推進(jìn)工作，從目前情況看“集中建設(shè)”項(xiàng)目實(shí)施穩(wěn)步前行。2019年12月24日，住建部正式發(fā)布《進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，《意見》一、夯實(shí)招標(biāo)人的權(quán)責(zé)中的（2）政府投資工程鼓勵集中建設(shè)管理方式。由此看出，江蘇省建設(shè)系統(tǒng)探索先行的“集中建設(shè)”模式得到上級主管部門的認(rèn)同并在其相關(guān)行文中加以推廣倡導(dǎo)，以此來實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目全過程推進(jìn)“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”四權(quán)分離，權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而進(jìn)一步提高工程建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)化水平，切實(shí)管控好建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和成本，防止發(fā)生腐敗及違紀(jì)違法行為，在有效提高經(jīng)濟(jì)效益的同時切實(shí)提高其社會效益。