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積極吸收國(guó)際通行公共采購(gòu)規(guī)則、交易規(guī)則和最佳最新實(shí)踐，提高修法質(zhì)量

——《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》部分法條研學(xué)體會(huì)

蔣玉紅   安徽省招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司

國(guó)家發(fā)展改革委2019年12月3日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，著力完善招投標(biāo)基本制度，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。招標(biāo)投標(biāo)法修訂的總體思路是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解決招投標(biāo)市場(chǎng)存在的突出問(wèn)題，同時(shí)立足深化招投標(biāo)領(lǐng)域“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

通過(guò)對(duì)征求意見(jiàn)稿的研學(xué)，筆者認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿立法高站位，制定、細(xì)化和明確了長(zhǎng)期困惑招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)踐的法條，特別是積極吸收了國(guó)際通行公共采購(gòu)規(guī)則、交易規(guī)則和最佳最新實(shí)踐，將有利于推動(dòng)我國(guó)招投標(biāo)法律制度進(jìn)一步與國(guó)際通行公共采購(gòu)和交易規(guī)則銜接，提升我國(guó)更高水平對(duì)外開(kāi)放，促進(jìn)招投標(biāo)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、征求意見(jiàn)稿積極吸收了國(guó)際通行公共采購(gòu)規(guī)則、交易規(guī)則和最佳最新實(shí)踐，制定了與國(guó)際通行公共采購(gòu)和交易規(guī)則銜接的法律制度，有利于提升我國(guó)更高水平對(duì)外開(kāi)放，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，維護(hù)多邊貿(mào)易體制，適應(yīng)開(kāi)放型的世界經(jīng)濟(jì)《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》（2011年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“示范法”）和世界銀行投資項(xiàng)目采購(gòu)體系（包含貸款采購(gòu)指南/標(biāo)準(zhǔn)文件/最佳實(shí)踐等）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世行采購(gòu)體系”）是國(guó)際通行的公共采購(gòu)規(guī)則、交易規(guī)則和最佳最新實(shí)踐，對(duì)國(guó)際貿(mào)易和投資具有普遍的示范和指導(dǎo)意義。為了堅(jiān)持多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值和基本原則，促進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開(kāi)放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，征求意見(jiàn)稿積極吸收了國(guó)際通行公共采購(gòu)規(guī)則、交易規(guī)則和最佳最新實(shí)踐，增加和修訂了與國(guó)際通行公共采購(gòu)和交易規(guī)則銜接的部分法條，有利于提升我國(guó)更高水平對(duì)外開(kāi)放。

（一）進(jìn)一步吸收和加強(qiáng)了“公開(kāi)透明”原則

示范法和世行采購(gòu)體系都把公開(kāi)透明原則作為采購(gòu)的核心原則，示范法鼓勵(lì)采購(gòu)人制定和公布未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的采購(gòu)計(jì)劃（PP）。公布采購(gòu)計(jì)劃可約束采購(gòu)人遵守采購(gòu)計(jì)劃，從而減少進(jìn)行“臨時(shí)”和“緊急”采購(gòu)并因而采用競(jìng)爭(zhēng)性較弱的采購(gòu)方法的情形，還可以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于更多的承包商/供應(yīng)商獲悉采購(gòu)機(jī)會(huì)、評(píng)估其參與采購(gòu)的意向并事先就其參與采購(gòu)制訂相應(yīng)計(jì)劃。公布采購(gòu)計(jì)劃還可能對(duì)更廣泛的治理工作產(chǎn)生積極影響，特別是有助于開(kāi)放采購(gòu)過(guò)程，供社會(huì)參與，有利于減少腐敗。世行采購(gòu)體系要求采購(gòu)人和世行實(shí)施適當(dāng)?shù)牟少?gòu)活動(dòng)審查，同時(shí)采用適當(dāng)?shù)奈臋n記錄和信息披露，要求采購(gòu)人制定和公布未來(lái)一定期間的采購(gòu)計(jì)劃（PP），并要求至少每年在項(xiàng)目實(shí)施期間定期更新。

為此，征求意見(jiàn)稿增加了第十一條：國(guó)家鼓勵(lì)招標(biāo)人發(fā)布未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的擬招標(biāo)項(xiàng)目信息，供潛在投標(biāo)人知悉和進(jìn)行投標(biāo)準(zhǔn)備。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，除屬于應(yīng)急、搶險(xiǎn)等緊急用途的外，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)編制包括擬招標(biāo)項(xiàng)目概況、標(biāo)段劃分、預(yù)計(jì)招標(biāo)時(shí)間等在內(nèi)的招標(biāo)計(jì)劃，于首次招標(biāo)的招標(biāo)公告發(fā)布至少十日前在國(guó)家規(guī)定的媒介公布；招標(biāo)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行更新。

（二）有效借鑒和深化了“物有所值（VfM）” 原則和“經(jīng)濟(jì)（Economy）” 原則

示范法指出，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)之所以決定擬訂采購(gòu)示范法，是希望通過(guò)示范法來(lái)幫助處理許多國(guó)家的采購(gòu)立法不夠完備或者已經(jīng)過(guò)時(shí)，導(dǎo)致采購(gòu)過(guò)程沒(méi)有效率效能，公共采購(gòu)部門(mén)因此不能使公共資金開(kāi)支充分實(shí)現(xiàn)物有所值。示范法要求采購(gòu)規(guī)則應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)采購(gòu)資金的成本效益目標(biāo)，但同時(shí)反對(duì)異常低價(jià)的響應(yīng)。為此，示范法第一章總則第20條規(guī)定了“否決異常低價(jià)相應(yīng)”：如果采購(gòu)人確定，價(jià)格結(jié)合響應(yīng)文件的其他構(gòu)成要素相對(duì)于采購(gòu)標(biāo)的異常偏低，由此引起采購(gòu)人對(duì)遞交了該響應(yīng)文件的承包商/供應(yīng)商履行采購(gòu)合同能力的關(guān)切，采購(gòu)人可以否決該響應(yīng)文件，前提條件是采購(gòu)人已經(jīng)以書(shū)面形式要求該承包商/供應(yīng)商引起采購(gòu)人對(duì)其履行采購(gòu)合同能力關(guān)切的響應(yīng)文件提供細(xì)節(jié)，并且采購(gòu)人已考慮到該承包商/供應(yīng)商在這一要求之后提供的任何信息以及響應(yīng)文件中列入的信息，但在所有這些信息的基礎(chǔ)上繼續(xù)持有關(guān)切。

世行核心采購(gòu)原則就包括物有所值原則（VfM）和經(jīng)濟(jì)原則（Economy）。物有所值原則是指資金使用應(yīng)符合效果、效率和經(jīng)濟(jì)性，這就要求在適當(dāng)情況下對(duì)有關(guān)成本和利益、風(fēng)險(xiǎn)、非價(jià)格屬性和/或全周期成本進(jìn)行評(píng)估。僅價(jià)格不一定能代表物有所值。經(jīng)濟(jì)性原則需要考慮的因素包括可持續(xù)性、質(zhì)量、適當(dāng)情況下的非價(jià)格屬性和/或全周期成本，以實(shí)現(xiàn)物有所值。上述原則允許將世行與采購(gòu)人同意的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)因素等納入采購(gòu)過(guò)程，也允許確認(rèn)和增加具體的可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)，以支持借款人的可持續(xù)采購(gòu)政策。

雖然異常低價(jià)的投標(biāo)似乎會(huì)代表好的價(jià)值，但它可能會(huì)導(dǎo)致更高的總體成本、合同延遲甚至合同失敗。換句話說(shuō)，接受異常低價(jià)的投標(biāo)（ALB）有可能使合同處于危險(xiǎn)之中，因?yàn)?ALB 經(jīng)常由承包商/供應(yīng)商提交，他們可能無(wú)法按照定價(jià)完成工作，或者他們可能只是由于報(bào)價(jià)中出錯(cuò)而無(wú)法完成這項(xiàng)工作。因此，采購(gòu)人必須花時(shí)間和資金去管理一個(gè)表現(xiàn)不佳的承包商/供應(yīng)商，或?qū)ふ乙粋€(gè)新的承包商完/供應(yīng)商成這項(xiàng)工作。為此，世界銀行專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《異常低價(jià)的投標(biāo)書(shū)或異常低的建議書(shū)（ALB）的識(shí)別及處理方法》，世行采購(gòu)規(guī)則提供了異常低價(jià)的投標(biāo)書(shū)/建議書(shū)定義：異常低價(jià)的投標(biāo)書(shū)/建議書(shū)是指，其投標(biāo)書(shū)/建議書(shū)所報(bào)出的價(jià)格與投標(biāo)書(shū)/建議書(shū)的其它因素結(jié)合，明顯偏低，使采購(gòu)人實(shí)質(zhì)上擔(dān)心投標(biāo)人/建議人所報(bào)的價(jià)格對(duì)應(yīng)的履行合同的能力。

為此，征求意見(jiàn)稿在第一條增加了“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”作為立法目的；在第四十五條增加了“評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)為異常低價(jià)，有可能影響合同履行的，應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在合理期限內(nèi)作澄清或者說(shuō)明，并提供必要的證明材料。投標(biāo)人不能說(shuō)明其報(bào)價(jià)合理性，導(dǎo)致合同履行風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)”。在第四十六條對(duì)原經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法進(jìn)行修訂，修訂后的表述是“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，即確定投標(biāo)文件能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)人為中標(biāo)人候選人的評(píng)標(biāo)方法；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本為可能影響合同履行的異常低價(jià)的除外”；同時(shí)在第四十七條增加了招標(biāo)人在定標(biāo)階段必須履行“對(duì)中標(biāo)候選人合同履行能力和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行復(fù)核”的主體責(zé)任。

（三）把國(guó)際上相對(duì)成熟的投資模式和發(fā)包方式有效納入招標(biāo)范圍

世界銀行和聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式（Public Private Partnerships）發(fā)布了相關(guān)管理指南。征求意見(jiàn)稿在第三條增加了“采取政府和社會(huì)資本合作模式的工程建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，選擇社會(huì)資本方必須進(jìn)行招標(biāo) ”規(guī)定。

工程總承包是國(guó)際通行的發(fā)包方式，示范法、世行采購(gòu)體系和國(guó)際咨詢(xún)工程師聯(lián)合會(huì)發(fā)布的合同件對(duì)工程總承包具有成熟的合同管理方式。為了與國(guó)際通行的發(fā)包方式接軌，征求意見(jiàn)稿增加了第二十三條：招標(biāo)人可以依法對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工以及貨物采購(gòu)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。

（四）吸收了國(guó)際通行的采購(gòu)方式

借鑒示范法“框架協(xié)議程序”最佳最新實(shí)踐，征求意見(jiàn)稿增加了第二十四條：? 招標(biāo)人可以依法對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的重復(fù)性采購(gòu)項(xiàng)目或者不同實(shí)施主體的同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行集中資格審查或者集中招標(biāo)，具體實(shí)施辦法由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定。

采購(gòu)人在編制采購(gòu)要求/規(guī)格時(shí)，由于技能和時(shí)間局限只能提出部分“績(jī)效要求”，績(jī)效要求是概述采購(gòu)人預(yù)期的結(jié)果,允許承包商/供應(yīng)商提供解決方案,以滿足這些需求,使得采購(gòu)人獲得更多的市場(chǎng)創(chuàng)新，同時(shí)也能夠?yàn)椴少?gòu)人實(shí)現(xiàn)“最佳和最終要約 (BAFO)”，為此，征求意見(jiàn)稿吸收了示范法和世行采購(gòu)體系的經(jīng)驗(yàn)，增加了第二十五條：對(duì)于有必要向潛在投標(biāo)人征集建議以明確具體技術(shù)、經(jīng)濟(jì)需求的招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)人可以分兩階段進(jìn)行招標(biāo)……。

二、新修訂的與國(guó)際通行公共采購(gòu)和交易規(guī)則銜接的法律制度踐行了習(xí)近平新時(shí)代改革開(kāi)放思想

習(xí)近平總書(shū)記在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)開(kāi)幕式發(fā)表主旨演講時(shí)提出，以中共十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)開(kāi)啟了改革開(kāi)放歷史征程，中國(guó)既強(qiáng)調(diào)獨(dú)立自主、自力更生又注重對(duì)外開(kāi)放、合作共贏，實(shí)現(xiàn)解放思想和改革開(kāi)放相互激蕩、觀念創(chuàng)新和實(shí)踐探索相互促進(jìn)，充分顯示了思想引領(lǐng)的強(qiáng)大力量。

改革開(kāi)放是中國(guó)和世界共同發(fā)展進(jìn)步的偉大歷程。中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策，打開(kāi)國(guó)門(mén)搞建設(shè)，成功實(shí)現(xiàn)從封閉半封閉到全方位開(kāi)放的偉大轉(zhuǎn)折。面向未來(lái)，要同舟共濟(jì)、合作共贏，堅(jiān)持走開(kāi)放融通、互利共贏之路，構(gòu)建開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，維護(hù)多邊貿(mào)易體制，共同打造新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開(kāi)放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。我們國(guó)家將繼續(xù)擴(kuò)大開(kāi)放、加強(qiáng)合作，堅(jiān)定不移奉行互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略，堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重，推動(dòng)形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開(kāi)放格局，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，堅(jiān)持打開(kāi)國(guó)門(mén)搞建設(shè)。

習(xí)近平總書(shū)記在第二屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上發(fā)表了“開(kāi)放合作　命運(yùn)與共”的主旨演講，他提出了“共建開(kāi)放共享的世界經(jīng)濟(jì)”的倡議，應(yīng)該謀求包容互惠的發(fā)展前景，共同維護(hù)以聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，堅(jiān)持多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值和基本原則，促進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開(kāi)放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。

征求意見(jiàn)稿秉承開(kāi)放包容的高站位修法理念，積極吸收示范法和世行采購(gòu)體系等國(guó)際通行的公共采購(gòu)規(guī)則、交易規(guī)則和最佳最新實(shí)踐，形成了與國(guó)際通行公共采購(gòu)和交易規(guī)則銜接的法律制度，踐行了習(xí)近平新時(shí)代改革開(kāi)放思想。

三、征求意見(jiàn)稿“關(guān)于招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)過(guò)程和招標(biāo)結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任”和“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”等規(guī)定相輔相成，體現(xiàn)了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求

2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；營(yíng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境。

示范法也提出，在規(guī)則限制的范圍內(nèi)，擴(kuò)大采購(gòu)人的裁量權(quán)，從而能夠選擇最有可能實(shí)現(xiàn)最佳資金效益的采購(gòu)方法。每一采購(gòu)程序的施行還必須適用既定規(guī)則和程序，以確保所選擇的方法按預(yù)期方式運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資金效益。

征求意見(jiàn)稿在第一條增加“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”作為立法目的，在第八十條增加“招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)過(guò)程和招標(biāo)結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任”，在第四十七條增加“ 招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書(shū)面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人，按照招標(biāo)文件規(guī)定的定標(biāo)方法，結(jié)合對(duì)中標(biāo)候選人合同履行能力和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行復(fù)核的情況，自收到評(píng)標(biāo)報(bào)告之日起二十日內(nèi)自主確定中標(biāo)人”。這些規(guī)定強(qiáng)化了招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)過(guò)程和招標(biāo)結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任，同時(shí)賦予了招標(biāo)人與責(zé)任對(duì)等的主體權(quán)利，體現(xiàn)了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。征求意見(jiàn)稿對(duì)招標(biāo)人的賦能和強(qiáng)化其主體責(zé)任，將提高招標(biāo)人規(guī)劃、策劃和管理招標(biāo)活動(dòng)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，必將提升招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的高質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。