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建立從業(yè)能力評(píng)價(jià)制度  深化招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域改革

□文／張志軍

　　在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，建立招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)制度，由行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭組織對(duì)從事招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的從業(yè)人員的職業(yè)能力開展自律評(píng)價(jià)，作為改進(jìn)和完善公共采購(gòu)領(lǐng)域社會(huì)監(jiān)督管理體系中的一環(huán)，其重要性和積極意義日顯突出。本文對(duì)建立招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員職業(yè)能力制度做了初步研究，以期拋磚引玉。

　　黨的十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院大力推進(jìn)行政審批制度改革，著力簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，推出一系列涉及公共采購(gòu)領(lǐng)域的“放管服”改革舉措，先后取消了招標(biāo)師職業(yè)資格制度和招標(biāo)代理企業(yè)資質(zhì)審批，公共采購(gòu)領(lǐng)域改革走向深水區(qū)。誠(chéng)然，取消部分職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻和企業(yè)資質(zhì)審批事項(xiàng)，確實(shí)能降低制度性交易成本，激發(fā)社會(huì)公眾和企業(yè)等市場(chǎng)主體活力，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新提供便利，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

　　但是，招標(biāo)代理資質(zhì)和招標(biāo)師職業(yè)資格雙雙取消以后，招標(biāo)代理行業(yè)處于企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人職業(yè)資格“雙放開”局面，也給招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)帶來(lái)了一些新問(wèn)題：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)“井噴”，從業(yè)人員專業(yè)水平整體下滑，項(xiàng)目采購(gòu)需求提煉能力和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)編制能力不足，“買馬得驢”之類的采購(gòu)事故多發(fā)。諸如這些問(wèn)題，影響了采購(gòu)質(zhì)量和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及項(xiàng)目質(zhì)量，也不可避免地對(duì)社會(huì)公共利益造成了一定程度的損害，亟須出臺(tái)相應(yīng)機(jī)制加以改進(jìn)和完善。

　　一、招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域需要從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)制度

　　我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》規(guī)制的大多是涉及社會(huì)公共利益和公共安全的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，屬國(guó)際公認(rèn)的公共采購(gòu)范疇。公共采購(gòu)活動(dòng)所具有的自身特點(diǎn)，以及與私人采購(gòu)之間存在的巨大差異，凸顯出建立從業(yè)人員職業(yè)能力評(píng)價(jià)制度尤為重要。

　　首先，公共采購(gòu)活動(dòng)大多涉及社會(huì)公共利益。公共采購(gòu)活動(dòng)的目的是為了滿足政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或者為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)產(chǎn)品。因此，公共采購(gòu)?fù)P(guān)系到社會(huì)公共利益、公眾安全甚至國(guó)家安全。但是，在公共采購(gòu)實(shí)踐中，由于公共利益的看護(hù)者普遍存在主體權(quán)力的行使不暢、責(zé)任追究難以落實(shí)現(xiàn)象，而社會(huì)個(gè)體對(duì)公共利益受到損害的行為缺乏有效對(duì)抗和保障機(jī)制，往往容易導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)公共利益受損行為的漠視。因此，在公共采購(gòu)領(lǐng)域，需要通過(guò)提高從業(yè)人員的職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)、落實(shí)采購(gòu)主體責(zé)任等機(jī)制保障公共利益的有效實(shí)現(xiàn)。

　　其次，公共采購(gòu)活動(dòng)缺乏“節(jié)儉辦事”的源動(dòng)力。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，在公共采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)人，實(shí)際上是公共資金的使用者，本質(zhì)上是花納稅人的錢為社會(huì)公眾辦事，如缺乏必要的約束機(jī)制和道德情操，往往容易傾向于關(guān)注采購(gòu)標(biāo)的的舒適性、奢華性、便捷性等方面的功能，而忽視采購(gòu)資金的使用效益，需要通過(guò)強(qiáng)化從業(yè)人員職業(yè)教育、完善資金使用監(jiān)督機(jī)制等方式加以約束。

　　再次，公共采購(gòu)活動(dòng)需兼顧資金效益和政策功能。公共采購(gòu)活動(dòng)為了兼顧節(jié)能環(huán)保、扶持民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控目標(biāo)，很多時(shí)候需要暫時(shí)犧牲單個(gè)特定采購(gòu)項(xiàng)目的資金使用效益。而僅憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)公共采購(gòu)活動(dòng)在宏觀調(diào)控方面的特定功能和目標(biāo)，需要從業(yè)人員具備較高的專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)水平，并根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)加以靈活把握。

　　最后，公共采購(gòu)的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人采購(gòu)。學(xué)界普遍認(rèn)為，公共采購(gòu)的目標(biāo)具有多樣性。公眾的廣泛性和公眾需求的多樣性，決定了衡量公共事務(wù)管理和公共服務(wù)有諸多不同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，公共采購(gòu)活動(dòng)必須在這些不同要求和標(biāo)準(zhǔn)之間進(jìn)行取舍，在各個(gè)采購(gòu)原則之間找到最佳的平衡點(diǎn)，以便選用最合適的采購(gòu)工具、采購(gòu)方式開展采購(gòu)活動(dòng)。因此，公共采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)方式的適用、評(píng)審方法的選擇、評(píng)審因素的設(shè)置、評(píng)審權(quán)重的分配以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定等相關(guān)工作，涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理和法律等諸多門類的相關(guān)知識(shí)，從業(yè)人員需要具有較高的專業(yè)素養(yǎng)方能勝任。

　　綜上所述，由于公共采購(gòu)活動(dòng)所具有的特殊性、政策性和復(fù)雜性，決定了從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的職業(yè)道德、職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力、職業(yè)行為和職業(yè)責(zé)任等方面的培訓(xùn)、認(rèn)證和考核，否則很難適應(yīng)復(fù)雜的公共采購(gòu)活動(dòng)工作要求。

　　二、建立從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)制度符合改革方向

　　多年來(lái)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，我國(guó)一直實(shí)行企業(yè)資質(zhì)管理制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于員工與企業(yè)的人身依附性強(qiáng)，人員流動(dòng)很少，由企業(yè)對(duì)員工的從業(yè)行為進(jìn)行管理和責(zé)任追究，無(wú)疑是一種社會(huì)成本很低且行之有效的辦法。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)員工流動(dòng)頻繁，企業(yè)對(duì)員工的約束力日漸降低，依然實(shí)行企業(yè)資質(zhì)管理制度無(wú)疑會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。近幾年來(lái)，國(guó)務(wù)院各部委大力推行行政審批制度改革，不斷弱化企業(yè)資質(zhì)管理，順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展需要。

　　國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究和實(shí)踐表明：弱化企業(yè)資質(zhì)管理應(yīng)與強(qiáng)化從業(yè)隊(duì)伍建設(shè)相協(xié)調(diào)。鑒于公共采購(gòu)活動(dòng)的特殊性，如對(duì)招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)隊(duì)伍放任不管，純粹交由市場(chǎng)機(jī)制決定，不利于保障公共采購(gòu)資金的使用效益和維護(hù)社會(huì)公共利益，進(jìn)而還有可能對(duì)政府的公信力帶來(lái)較大的負(fù)面影響。

　　目前我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域職業(yè)能力評(píng)價(jià)體系建設(shè)、自律約束機(jī)制尚不健全，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)督作用，建立招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化從業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)和管理，既是提高公共采購(gòu)質(zhì)量、推進(jìn)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要，也符合政府職能轉(zhuǎn)變的改革方向。

　　2017年初，人力資源和社會(huì)保障部在《關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)改革方案的通知》（人社部發(fā)[2017]2號(hào)）中提出，要“分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)制度改革，更多發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)和社會(huì)組織在人才評(píng)價(jià)中的重要作用。”同年9月，人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于公布國(guó)家職業(yè)資格目錄的通知》(人社部發(fā)[2017] 68號(hào)）中再次提出：“鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織和企事業(yè)單位依據(jù)市場(chǎng)需要自行開展能力水平評(píng)價(jià)活動(dòng)?！苯衲?月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“逐步建立由行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織開展水平評(píng)價(jià)的職業(yè)資格制度。”

　　由此可見(jiàn)，由招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)或牽頭，建立從業(yè)人員職業(yè)能力評(píng)價(jià)制度，保障招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員具備必要的專業(yè)知識(shí)和技能，符合我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求。

　　三、建立從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)制度符合國(guó)際慣例

　　目前世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，大多不采用企業(yè)資質(zhì)管理制度，而是由政府對(duì)個(gè)人執(zhí)業(yè)行為直接進(jìn)行監(jiān)管，或由行業(yè)協(xié)會(huì)開展自律管理。美國(guó)公共采購(gòu)業(yè)界有句名言：公共采購(gòu)的專業(yè)精神是良好政府的基石。在以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)從事公共采購(gòu)的從業(yè)人員，大多建立了嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度或能力評(píng)價(jià)制度。

　　如美國(guó)的政府采購(gòu)合同官制度，合同官的身份是政府雇員，在取得職業(yè)資格證書之前必須取得職業(yè)水平證書。其職業(yè)水平按照級(jí)別不同，由低到高分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)，每個(gè)級(jí)別均有不同的教育背景要求，每個(gè)級(jí)別都必須完成既定的知識(shí)儲(chǔ)備，符合相應(yīng)的條件要求，并具有一定的工作經(jīng)驗(yàn)才能向聯(lián)邦政府部門提出資格認(rèn)定申請(qǐng)，符合條件的才頒發(fā)本部門的職業(yè)資格證書，最后取得合同官資格。

　　尤為引人注目的是：政府采購(gòu)合同官在取得職業(yè)資格證書以后，仍然要強(qiáng)制參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，必須達(dá)到培訓(xùn)課時(shí)要求，否則職業(yè)資格證書可能被修改或吊銷，直至喪失合同官資格。

　　而美國(guó)采購(gòu)協(xié)會(huì)(AmericanPurchasingSociety，APS)在20世紀(jì)70年代就推出了采購(gòu)人員專業(yè)資格認(rèn)證活動(dòng)，該項(xiàng)目致力于提高采購(gòu)技能，增強(qiáng)采購(gòu)知識(shí)，以達(dá)到國(guó)際采購(gòu)水平。美國(guó)采購(gòu)協(xié)會(huì)(APS)的注冊(cè)職業(yè)采購(gòu)經(jīng)理(CPPM)認(rèn)證以其知識(shí)體系完善、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)、操作技能全面和業(yè)務(wù)知識(shí)的實(shí)用性，已經(jīng)得到世界100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)可。

　　此外，英國(guó)皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)(Royal Institution of Chartered Surveyors, RICS)也在100多年前就開始推出了特許測(cè)量師認(rèn)證制度，專業(yè)領(lǐng)域涵蓋了土地、物業(yè)、建造、項(xiàng)目管理等17個(gè)不同行業(yè)，會(huì)員遍布全球140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，在全世界都具有一定影響力。

　　相比之下，我國(guó)目前對(duì)從事公共采購(gòu)活動(dòng)的從業(yè)人員，在立法層面沒(méi)有硬性要求，在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，各級(jí)各地對(duì)從業(yè)人員的教育背景和工作經(jīng)驗(yàn)等方面的規(guī)定也比較原則，有的甚至沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，加之國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有比較權(quán)威的招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員職業(yè)能力評(píng)價(jià)機(jī)制，難以保證從業(yè)人員具有較高的專業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)。

　　中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)作為我國(guó)最高的招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)組織，可借鑒APS、 RICS等國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）的做法，建立從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)或認(rèn)證制度，以提高從業(yè)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，保障公共采購(gòu)資金的使用效益和公共采購(gòu)活動(dòng)質(zhì)量。

　　四、建立從業(yè)人員能力評(píng)價(jià)制度的初步設(shè)想

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2018]11號(hào)）提出，要“建立與國(guó)家職業(yè)資格制度相銜接、與終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度相適應(yīng)的職業(yè)技能等級(jí)制度。完善職業(yè)資格評(píng)價(jià)、職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定、專項(xiàng)職業(yè)能力考核等多元化評(píng)價(jià)方式，促進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果有機(jī)銜接?！?/span>

　　為規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)行為，引導(dǎo)招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員不斷提升職業(yè)能力水平，建議中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)盡快建立招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員行業(yè)自律評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)專業(yè)技術(shù)能力結(jié)構(gòu)分層次、差異化的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)從業(yè)人員開展業(yè)務(wù)知識(shí)、廉政制度等方面的能力評(píng)價(jià)、定期培訓(xùn)和認(rèn)證考核。具體可借鑒APS、RICS等國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）的做法，結(jié)合原招標(biāo)師職業(yè)水平制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立初級(jí)招標(biāo)采購(gòu)師、中級(jí)招標(biāo)采購(gòu)師和高級(jí)招標(biāo)采購(gòu)師（或一級(jí)招標(biāo)采購(gòu)師、二級(jí)招標(biāo)采購(gòu)師和三級(jí)招標(biāo)采購(gòu)師）等相應(yīng)級(jí)別，同時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)體系、人員自律管理等方面開展研究，建立和完善從業(yè)人員職業(yè)能力評(píng)價(jià)體系，不斷提高公共采購(gòu)領(lǐng)域從業(yè)人員的職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，規(guī)范從業(yè)行為，提高招標(biāo)采購(gòu)質(zhì)量，促進(jìn)我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

（作者單位：上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司)