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招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)施初探

□文／中石油集團(tuán)公司物資裝備部招標(biāo)管理辦公室 劉勤志

  摘要：近年來各央企對(duì)招標(biāo)實(shí)施過程做了較為嚴(yán)格的規(guī)定，在操作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方面有了很大提升，但是仍存在片面強(qiáng)調(diào)招標(biāo)流程而忽視招標(biāo)效果的問 題。本文主要通過分析項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工具的原理，借鑒項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法與工具， 對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的實(shí)施進(jìn)行了探討。

  近年來，各央企相繼建立了較為完善的招標(biāo)管理制度體系，對(duì)招標(biāo)實(shí)施過程也做了較為嚴(yán)格的規(guī)定，強(qiáng)化專業(yè)統(tǒng)一管理，大力推行電子招標(biāo)，全方位推進(jìn)陽光規(guī)范采購，在操作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方面有了很大提升，但是仍存在片面強(qiáng)調(diào)招標(biāo)流程而忽視招標(biāo)效果的問題。

  黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，不斷增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭力。這一理念也為新形勢(shì)下央企做好采購招標(biāo)工作提供了指導(dǎo)。筆者認(rèn)為，下步應(yīng)以十九大精神為指引，抓管理提升、重精益管理，從招標(biāo)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)入手，研究如何實(shí)現(xiàn)從注重程序向注重程序與實(shí)效并重的轉(zhuǎn)變，全面提升招標(biāo)工作的質(zhì)量、效率和效益。

  一、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論借鑒

  （一）項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的起源和發(fā)展

  項(xiàng)目后評(píng)價(jià)起源于20世紀(jì)30年代的美國，由于戰(zhàn)爭需要國家投資建設(shè)項(xiàng)目，議員們提出對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，銀行及金融組織為了降低投資風(fēng)險(xiǎn)，建立了后評(píng)價(jià)制度。20世紀(jì)70年代中后期開始，許多國家和國際金融組織意識(shí)到了后評(píng)價(jià)的重要性,紛紛建立和健全了具有行業(yè)特色的相應(yīng)的后評(píng)價(jià)體系,并積極地開展后評(píng)價(jià)實(shí)踐,使項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成為投資項(xiàng)目監(jiān)督的有力工具。如英國在1982年正式設(shè)立專門的后評(píng)價(jià)局，專門進(jìn)行后評(píng)價(jià)。加拿大在1977年建立了總監(jiān)辦公室，主要任務(wù)是進(jìn)行效率和效果評(píng)價(jià)，即后評(píng)價(jià)。

  我國項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作始于20世紀(jì)80年代，1988年國家計(jì)委下發(fā)了《關(guān)于委托進(jìn)行利用國外貸款項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的通知》，這是我國政府下達(dá)的關(guān)于推行后評(píng)估工作的第一個(gè)文件，要求選擇重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，并提出了后評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容和具體做法。到1995年，國家開發(fā)銀行、中國國際工程咨詢公司和中國人民建設(shè)銀行等單位相繼成立了后評(píng)估機(jī)構(gòu)，國家有關(guān)部委和重點(diǎn)企業(yè)也開始編制后評(píng)價(jià)管理辦法或?qū)嵤┮?guī)程等規(guī)章制度。進(jìn)入2000年以后，國務(wù)院、國資委、國家發(fā)改委相繼發(fā)布了一系列項(xiàng)目后評(píng)價(jià)規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范了后評(píng)價(jià)工作的實(shí)施，各大重要項(xiàng)目的后評(píng)估步入成熟階段。

  早在1991年，石油行業(yè)就制定了《石油工業(yè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)施辦法（討論稿）》，提出對(duì)重大項(xiàng)目開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。不過到目前為止，單純對(duì)于招標(biāo)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)開展還較少。

  （二）招標(biāo)活動(dòng)的項(xiàng)目化管理招標(biāo)活動(dòng)是為實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)做出的一種階段性的努力，對(duì)照項(xiàng)目管理中項(xiàng)目的概念，可以看出，招標(biāo)活動(dòng)本身具有與項(xiàng)目類似的特性：

  1、招標(biāo)活動(dòng)是由一系列具有開始和結(jié)束日期、相互協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)組成，通過實(shí)施活動(dòng)滿足質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和資源等約束條件，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的獨(dú)特過程。

  2、招標(biāo)活動(dòng)從招標(biāo)方案編制到合同簽訂的全過程，構(gòu)成了招標(biāo)活動(dòng)的生命周期，符合項(xiàng)目管理全生命周期的理念。

  3、在招標(biāo)活動(dòng)中，各節(jié)點(diǎn)、各環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合、系統(tǒng)管理，才能有效實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)。從系統(tǒng)論“整體-分解-集成”原理來看，符合運(yùn)用系統(tǒng)理念進(jìn)行項(xiàng)目管理的原則。

  （三）招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)系統(tǒng)論和控制論是項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)，通過對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過程的演變、發(fā)展、實(shí)施結(jié)果進(jìn)行分析、總結(jié)和判斷，進(jìn)行有效調(diào)控，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的科學(xué)化。從系統(tǒng)論角度看，項(xiàng)目系統(tǒng)由輸入-處理-輸出-反饋四種基本要素構(gòu)成，“輸入”是為達(dá)到目標(biāo)的付出，“處理”是對(duì)“輸入”進(jìn)行有效組織，“輸出”即項(xiàng)目實(shí)施取的成果?！胺答仭笔沁B接“輸入”和“輸出”的橋梁，通過將“輸出”有效反饋給“輸入”，對(duì)“輸入”產(chǎn)生作用，使“輸入”更有效率。通過建立反饋機(jī)制，項(xiàng)目系統(tǒng)才成為一個(gè)動(dòng)態(tài)的閉環(huán)系統(tǒng)，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)就是這種反饋機(jī)制。

  對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目系統(tǒng)而言，如圖1所示，通過“輸入”資金、人財(cái)物等資源，編制完成招標(biāo)方案，經(jīng)過招標(biāo)實(shí)施過程的“處理”，實(shí)現(xiàn)合同簽訂，完成物資、工程、服務(wù)采購的“輸出”，通過實(shí)施招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)“反饋”項(xiàng)目運(yùn)行中的問題，保證項(xiàng)目順利開展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理。

圖1招標(biāo)項(xiàng)目系統(tǒng)中四種基本要素的關(guān)系

  從控制論的角度看，任何控制系統(tǒng)都是由施控系統(tǒng)和受控系統(tǒng)兩個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，施控系統(tǒng)將輸入信息變成控制信息，控制信息作用于受控系統(tǒng)后產(chǎn)生的結(jié)果經(jīng)反饋通道送到輸入端，根據(jù)輸出結(jié)果調(diào)整施控系統(tǒng)，對(duì)信息的再次輸入產(chǎn)生影響，發(fā)揮控制作用。

  在招標(biāo)過程中，招標(biāo)實(shí)施的全過程即為施控系統(tǒng)，招標(biāo)實(shí)施的結(jié)果為受控系統(tǒng)，通過招標(biāo)實(shí)施過程將項(xiàng)目投入的資源轉(zhuǎn)換為控制信息，作用于招標(biāo)實(shí)施的結(jié)果，并通過招標(biāo)后評(píng)價(jià)這個(gè)反饋通道傳輸至輸入端，對(duì)項(xiàng)目的再次輸入進(jìn)行調(diào)整，從而不斷提高招標(biāo)工作質(zhì)量。

  可以看出，招標(biāo)活動(dòng)具有項(xiàng)目的一般特征，管理內(nèi)容與項(xiàng)目管理理論非常契合，完全可以借鑒項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法與工具，對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，促使招標(biāo)活動(dòng)更加優(yōu)質(zhì)高效。

  二、招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的原則招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是在招標(biāo)工作完成并且合同簽訂后，對(duì)招標(biāo)過程的合法合規(guī)性、科學(xué)合理性、投標(biāo)人行為、招標(biāo)結(jié)果的效益等情況進(jìn)行客觀分析和總結(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，確定預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，項(xiàng)目實(shí)施是否合理有效，主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找出失敗的原因，通過及時(shí)有效的信息反饋，為未來項(xiàng)目采購方案編制和管理決策提供依據(jù)，從而提高采購效益和質(zhì)量。招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)應(yīng)遵循以下原則：

  （一）客觀性原則招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是招標(biāo)采購活動(dòng)實(shí)施后一段時(shí)間對(duì)實(shí)施過程的總體評(píng)價(jià)。因此，后評(píng)價(jià)所依據(jù)的資料必須是現(xiàn)實(shí)發(fā)生的真實(shí)數(shù)據(jù)，才能總結(jié)出現(xiàn)實(shí)存在的經(jīng)驗(yàn)教育，提出切實(shí)可行的對(duì)策措施。評(píng)價(jià)依據(jù)的客觀性決定了評(píng)價(jià)結(jié)論的可靠性。

  （二）公正性與獨(dú)立性原則獨(dú)立性是公正性的基礎(chǔ)，招標(biāo)后評(píng)價(jià)應(yīng)從項(xiàng)目投資者或項(xiàng)目業(yè)主之外的第三方角度出發(fā)，獨(dú)立進(jìn)行評(píng)價(jià)，才能得出有意義的結(jié)論。而公正性意味著評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)避免在發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和做出結(jié)論時(shí)避重就輕，既要認(rèn)真總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，也要實(shí)事求是地面對(duì)失敗的教訓(xùn)。

  （三）科學(xué)性原則后評(píng)價(jià)方法的選擇和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)原則，以國家法律法規(guī)和企業(yè)規(guī)章制度為依據(jù)，評(píng)價(jià)工作的組織和評(píng)價(jià)程序也應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，才能確保評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

  （四）反饋性原則招標(biāo)后評(píng)價(jià)的目的就在于通過對(duì)已完成招標(biāo)項(xiàng)目的總結(jié)，為后續(xù)招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)方案和招標(biāo)文件編制提供依據(jù)和借鑒。因此反饋性是招標(biāo)后評(píng)價(jià)最主要的原則，評(píng)價(jià)結(jié)論的擴(kuò)散、手段和方法是招標(biāo)后評(píng)價(jià)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

  三、招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法和內(nèi)容

  （一）評(píng)價(jià)方法評(píng)價(jià)方法的選擇應(yīng)當(dāng)遵循定量分析與定性分析相結(jié)合的原則，定性分析適用于對(duì)招標(biāo)文件、過程資料及合同的符合性評(píng)價(jià)，依據(jù)國家法律法規(guī)、企業(yè)規(guī)章制度及規(guī)范，客觀公正地評(píng)判實(shí)施過程是否存在偏離。定量分析適用于對(duì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，客觀真實(shí)地反映被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的費(fèi)用、進(jìn)度、質(zhì)量等效果性指標(biāo)。主要評(píng)價(jià)方法有以下幾種：

  1、對(duì)比分析法通過對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施過程與國家法律法規(guī)、企業(yè)規(guī)章制度及規(guī)范要求進(jìn)行對(duì)比，實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目存在的問題。

  2.打分法選擇確定后評(píng)價(jià)因素并設(shè)置相應(yīng)的分值，組織專家對(duì)評(píng)價(jià)因素進(jìn)行打分。

  3、因果分析法通過對(duì)符合性評(píng)價(jià)和效果性評(píng)價(jià)得出的結(jié)果進(jìn)行分析，找出存在問題的原因。

  4、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查法通過對(duì)現(xiàn)場(chǎng)觀察以及對(duì)相關(guān)人員的訪談詢問，發(fā)現(xiàn)一些無法通過其他方法獲知的細(xì)微問題。

  （二）評(píng)價(jià)內(nèi)容

  招標(biāo)采購評(píng)價(jià)是在招標(biāo)采購合同履行管理的基礎(chǔ)上，對(duì)整個(gè)招標(biāo)實(shí)施全過程的評(píng)價(jià)，包括對(duì)招標(biāo)操作和招標(biāo)結(jié)果的評(píng)價(jià)，以及整個(gè)招標(biāo)管理過程的評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)因素應(yīng)包括但不限于表1的內(nèi)容。

表1招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)因素一覽表

  四、招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的意義

  （一）健全反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理

  在實(shí)際工作中，多數(shù)招標(biāo)項(xiàng)目在簽訂合同之后即宣告完成，缺乏對(duì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)和反饋，管理者對(duì)合同簽訂后的履約過程缺乏了解，導(dǎo)致新招標(biāo)方案上報(bào)時(shí)缺乏約束，無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制。招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，完善了反饋這一重要環(huán)節(jié)，使招標(biāo)活動(dòng)操作鏈條真正形成閉環(huán)，有利于項(xiàng)目執(zhí)行效果及時(shí)反到饋招標(biāo)管理部門，作為今后決策的重要參考，提高決策的科學(xué)性。

  （二）完善管理制度，規(guī)范招標(biāo)行為

  通過制定科學(xué)完善的招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)招標(biāo)全過程進(jìn)行合規(guī)性和效果性評(píng)價(jià)，有利于發(fā)現(xiàn)招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題，如招標(biāo)文件存在歧視性、開評(píng)標(biāo)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、信息公開不夠充分等，通過及時(shí)反饋，有效規(guī)范招標(biāo)活動(dòng)，減少異議投訴的發(fā)生。招標(biāo)管理部門借助后評(píng)價(jià)結(jié)果也可以查找管理漏洞，通過不斷完善規(guī)章制度，減少招標(biāo)實(shí)施操作中各類違規(guī)行為，通過強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制，使招標(biāo)人及招標(biāo)機(jī)構(gòu)增強(qiáng)執(zhí)行法定程序的自覺性。

  （三）提升工作質(zhì)量，提高隊(duì)伍素質(zhì)新形勢(shì)下，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展招標(biāo)后評(píng)價(jià)工作，有利于建立招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制，使集團(tuán)內(nèi)部招標(biāo)人及招標(biāo)機(jī)構(gòu)共享后評(píng)價(jià)成果，充分借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，不斷提高招標(biāo)工作質(zhì)量。同時(shí)招標(biāo)從業(yè)人員通過招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，在實(shí)踐中總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)、分析項(xiàng)目招標(biāo)失敗的原因、研究提升招標(biāo)效率效果的方法，不斷增強(qiáng)解決問題的能力，提升專業(yè)素養(yǎng)，提高招標(biāo)隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

  （四）強(qiáng)化信用管理，規(guī)范投標(biāo)行為通過將招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果與承包商、供應(yīng)商及服務(wù)商的信用評(píng)價(jià)、責(zé)任追究相結(jié)合，可加強(qiáng)合同管理，有效督促中標(biāo)人全面履行合同。借助電子信息平臺(tái)，使中標(biāo)人的履約記錄、信用信息互聯(lián)共通，如出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)、惡意低價(jià)中標(biāo)、合同違約等不良記錄，將直接影響該企業(yè)在其他招標(biāo)項(xiàng)目中的評(píng)價(jià)，真正建立“一處受罰，處處受罰”的約束機(jī)制，從而加強(qiáng)信用管理，營造誠實(shí)守信的良好競(jìng)爭氛圍。

  五、招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)施建議

  （一）后評(píng)價(jià)活動(dòng)的組織為做好招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，首先應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)組織體系，明確各部門的分工和職責(zé)。建議后評(píng)價(jià)組織分為三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)是集團(tuán)公司層面的招標(biāo)管理部門，負(fù)責(zé)制定出臺(tái)集團(tuán)公司招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法及工作規(guī)范、審定集團(tuán)公司年度招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)計(jì)劃，組織實(shí)施重大招標(biāo)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作、指導(dǎo)各下屬企業(yè)開展后評(píng)價(jià)工作；第二層級(jí)是集團(tuán)公司各所屬企業(yè)的招標(biāo)管理部門，負(fù)責(zé)編制本單位招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)計(jì)劃，組織實(shí)施一般項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作，以及向集團(tuán)公司報(bào)送招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)結(jié)果；第三層級(jí)是招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作小組，是具體實(shí)施招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的臨時(shí)組織，由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面的專家組成，負(fù)責(zé)客觀公正地進(jìn)行評(píng)審，并編制招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告。

  （二）后評(píng)價(jià)項(xiàng)目的選擇

  各單位根據(jù)實(shí)際情況選擇需要進(jìn)行后評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，并編制年度后評(píng)價(jià)計(jì)劃，已列入合規(guī)管理監(jiān)察和審計(jì)的項(xiàng)目也應(yīng)納入后評(píng)價(jià)年度計(jì)劃中。在進(jìn)行項(xiàng)目選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇集團(tuán)公司重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目、對(duì)集團(tuán)公司各類生產(chǎn)經(jīng)營影響較大的項(xiàng)目、在招標(biāo)實(shí)施過程中問題突出的項(xiàng)目、異議投訴成立的項(xiàng)目、多次招標(biāo)失敗的項(xiàng)目、以及實(shí)施效果與預(yù)期目標(biāo)差距較大的項(xiàng)目，對(duì)這類項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)分析對(duì)于今后招標(biāo)工作的開展有更強(qiáng)的借鑒意義。

  （三）后評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用后評(píng)價(jià)報(bào)告編制完成并不意味著后評(píng)價(jià)工作的結(jié)束，對(duì)后評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用才是開展后評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵所在。從集團(tuán)公司層面，招標(biāo)管理部門通過分析后評(píng)價(jià)報(bào)告，找出其中有代表性的共性問題，逐步完善招標(biāo)管理規(guī)章制度和工作流程；從所屬企業(yè)層面，通過將后評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給項(xiàng)目業(yè)主，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)意見和建議，為今后實(shí)施類似項(xiàng)目提供參考和借鑒。

  綜上所述，招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作有利于促進(jìn)招投標(biāo)活動(dòng)更加公開、公平、公正，是大型企業(yè)集團(tuán)走內(nèi)涵式、精益化管理道路，全面系統(tǒng)地開展提質(zhì)增效工作的必然選擇。目前招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作還處于起步階段，還沒有系統(tǒng)的管理辦法和操作規(guī)則，應(yīng)盡快結(jié)合本企業(yè)實(shí)際情況，制定完善招標(biāo)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理體系，推動(dòng)后評(píng)價(jià)工作制度化、常態(tài)化，促進(jìn)企業(yè)管理提升，不斷開創(chuàng)采購招標(biāo)工作新局面。

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