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土地資源參與PPP模式項(xiàng)目的探討

□文／陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)辦公室  孟斌

  PPP模式，源于英文Public—Private Partnership的縮寫，具體是指政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行相互合作的一種形式，在公共產(chǎn)品的建設(shè)或服務(wù)建立伙伴關(guān)系。政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目合作過程中，共享投資收益，分擔(dān)投融資中的風(fēng)險(xiǎn)，一起承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

PPP合作模式可以改善政府在項(xiàng)目建設(shè)中的低效率缺陷，從而加強(qiáng)項(xiàng)目在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。近年來，各國(guó)政府都開始把PPP模式作為投資額度較大或復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資和管理的方式的必選或補(bǔ)充方式。我國(guó)在PPP項(xiàng)目上也不斷出臺(tái)了相應(yīng)的政策和激勵(lì)措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。

  配套土地政策可支持PPP項(xiàng)目發(fā)展

  我國(guó)土地在用途管制方面分類，主要分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；從土地公有制方面分類，主要為全民所有制(國(guó)有)和勞動(dòng)群眾所有制(集體所有)。PPP項(xiàng)目主要涉及的是國(guó)有建設(shè)土地。

  土地作為一種資源和資產(chǎn)，在PPP項(xiàng)目建設(shè)方面有著特殊的功能和作用，《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，圍繞擴(kuò)大有效投資，加快建設(shè)用地審批和供應(yīng)，保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地需求?！笆濉逼陂g將支持公共交通設(shè)施用地立體綜合開發(fā)，落實(shí)鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)政策，完善政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)用地政策，支持創(chuàng)新融資模式。

  根據(jù)各行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策，軌道交通類項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)通過土地綜合開發(fā)，支持并補(bǔ)貼項(xiàng)目；對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，依據(jù)項(xiàng)目營(yíng)利與否，推出不同的供地方式，營(yíng)利性項(xiàng)目主要以協(xié)議出讓、租賃等有償方式用地，非營(yíng)利項(xiàng)目主要以劃撥無償方式用地。

  從依法用地和土地利用角度來分析，PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施的過程中要尊重土地管理法的法定要求，結(jié)合政策性文件的指導(dǎo)意見做好銜接，依法用地，嚴(yán)格程序，避免產(chǎn)生新類別的違法用地行為。在強(qiáng)化守法用地意識(shí)的基礎(chǔ)上，要增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)納入成本核算，創(chuàng)新商業(yè)模式要嚴(yán)守法定底線，不能盲目突破。相關(guān)部門要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中引導(dǎo)企業(yè)依法用地，杜絕盲目用地觀念，減少用地矛盾，各地政府也在逐步加大自然資源管理的“放管服”改革。

  PPP項(xiàng)目中供地方式的劃分

  2016年10月11日國(guó)土資源部與財(cái)政部等20家部委發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知玖財(cái)金[2016]91號(hào))，首次發(fā)聲對(duì)PPP項(xiàng)目用地涉及到的相關(guān)土地問題進(jìn)行了明確劃分。根據(jù)國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中提到保障項(xiàng)目用地有多種方式，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者人股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者人股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

  PPP項(xiàng)目用地可以通過無償方式或有償方式取得，無償方式主要為劃撥，有償方式主要為協(xié)議出讓、招拍掛、出租以及國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資人股。

  1．劃撥供地

  采用劃撥方式供地是當(dāng)前PPP項(xiàng)目最常見的供地方式之一，實(shí)踐中多將項(xiàng)目用地劃撥至政府方或其授權(quán)代表方，提供給項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)無償使用，無處分權(quán)；采用劃撥的方式項(xiàng)目主要是國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目。其次是以營(yíng)利為目的，非國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目。

  2．作價(jià)出資

  財(cái)金[2016]9l號(hào)文件進(jìn)一步明確了可作價(jià)入股的PPP項(xiàng)目用地的用途種類，指出不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入。

  3．土地使用權(quán)出租

  《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]42)第二十條規(guī)定：“不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。”

  4．協(xié)議出讓

  根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》，協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)，主要包括供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)陸用地以外用途的土地。

  5．招拍掛

  《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》對(duì)招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地使用權(quán)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，包括供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地以及有競(jìng)爭(zhēng)要求的工業(yè)用地等。

  目前實(shí)踐中，只有部分PPP項(xiàng)目能通過劃撥方式取得項(xiàng)目用地，符合劃撥目錄的項(xiàng)目用地一般采用劃撥方式供應(yīng)土地。劃撥土地不用支付出讓金或支付少量補(bǔ)償、安置等費(fèi)用，可提升項(xiàng)目吸引力，減輕社會(huì)資本前期大量資金投入壓力；出讓方式，可收取出讓金，收入納入國(guó)庫(kù)，對(duì)政府方有利；租賃方式比較靈活，但抵押條件限制較多；作價(jià)出資(入股方式)可以有效配置土地資源、緩解地方政府的資金壓力，也是政策鼓勵(lì)的方式，但存在作價(jià)出資(入股)，可能股權(quán)比例超過50％；不經(jīng)招拍掛流程，直接作價(jià)出資入股，存在尋租空間，可能會(huì)有國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)等問題。

  土地參與PPP項(xiàng)目的功能分析

  1．土地劃拔與土地融資

  PPP項(xiàng)目能否使用土地劃撥方式，主要是看PPP項(xiàng)目用地是否符合國(guó)家《劃撥用地目錄》要求。如果PPP項(xiàng)目需要以土地進(jìn)行抵押融資，需履行土地主管部門審批手續(xù)，在拍賣劃撥的土地使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，拍賣所得在依法繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓收入后，土地抵押權(quán)人有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

  2．PPP項(xiàng)目帶動(dòng)周邊的土地增值收益歸屬

  PPP項(xiàng)目帶動(dòng)周邊的土地增值收益歸屬，需要厘清土地增值收益的產(chǎn)生過程。土地增值收益至少來源于土地位置的改善和土地質(zhì)量的提高兩個(gè)因素。在土地所有權(quán)和使用權(quán)合一時(shí)，土地增值收益歸土地所有者；當(dāng)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離時(shí)，周邊土地位置和土地質(zhì)量改善所形成的增值收益屬于土地使用者。PPP項(xiàng)目公司若想獲得周邊土地增值收益，需要先取得周邊土地的使用權(quán)。

  3．PPP項(xiàng)目土地的融資

  根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目公司在以下幾種情況下無法融資：地方各級(jí)政府將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入項(xiàng)目公司，以儲(chǔ)備土地作為抵押進(jìn)行項(xiàng)目融資；地方政府承諾以儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為項(xiàng)目公司償債資金來源及以政府土地出讓收益作為擔(dān)保為項(xiàng)目融資的方式。

  綜上所述：土地作為一項(xiàng)重要的要素資源，通過PPP模式可進(jìn)一步提高其投入效率并發(fā)揮整合作用。

(責(zé)編：楊金亮)