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質(zhì)疑投訴中“疑難雜癥”的解決之道

□文/江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局  趙長寶

  政府采購活動中，供應(yīng)商質(zhì)疑投訴是法律賦予的權(quán)利，不管招標(biāo)人愿意不愿意，作為政府采購工作者都必須面對，無法回避。圍繞如何面對供應(yīng)商質(zhì)疑投訴，特別是減少供應(yīng)商質(zhì)疑投訴這個課題?各級政采部門需要研究問題很多，肩負(fù)的任務(wù)也很重。

供應(yīng)商質(zhì)疑投訴主要現(xiàn)狀

供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的范圍越來越廣，內(nèi)容越來越細(xì)，歸納起來主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

  (一)技術(shù)參數(shù)質(zhì)疑投訴。技術(shù)參數(shù)作為反映采購需求的重要內(nèi)容，直接影響著最后的投標(biāo)中標(biāo)，且其具有較強的專業(yè)性、多樣性，因此成為質(zhì)疑投訴的主要內(nèi)容。一是采購人存在一定傾向性或采購人在標(biāo)書制作過程中，因?qū)I(yè)技術(shù)上的原因請供應(yīng)商協(xié)助方案設(shè)計、標(biāo)書制作等，從而在標(biāo)書中植入一些不易被察覺的具有傾向性的技術(shù)參數(shù)。二是供應(yīng)商無中生有，認(rèn)為某些技術(shù)參數(shù)存在傾向性，想通過質(zhì)疑給采購人施加壓力，以謀求采購人修改采購文件，修改為有利于自身的條款，使自身投標(biāo)更加有利。

  (二)資格條件質(zhì)疑投訴。很多采購項目為保障項目質(zhì)量都設(shè)置了一定的資質(zhì)條件或?qū)σ恍┵Y質(zhì)條件在評分吋給予加分，但現(xiàn)在不少行業(yè)的資質(zhì)管理不規(guī)范，缺乏全國統(tǒng)一的認(rèn)證和發(fā)證機構(gòu)，市場上資質(zhì)證明文件魚龍混雜、真假難辨。有的投標(biāo)人掛靠別人的資質(zhì)或提供虛假的資質(zhì)條件證明材料謀取中標(biāo)。評委在評標(biāo)現(xiàn)場只能憑借投標(biāo)人提供的資料評審，短時間內(nèi)難以辨別資格材料的真?zhèn)魏陀行?，但同行業(yè)內(nèi)部往往清楚彼此之間有關(guān)情況。

  (三)符合性方面質(zhì)疑投訴。評委對投標(biāo)文件進行符合性檢查，即對投標(biāo)文件的有效性、完整性和對采購文件的響應(yīng)程度進行檢查，以確定是否對采購文件的實質(zhì)性要求作出響應(yīng)，是否為有效投標(biāo)。對符合性檢查沒有統(tǒng)一的尺度，是否為實質(zhì)性偏差有時難以界定。特別是各投標(biāo)產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)各有差異，在是否為實質(zhì)性差異判斷上沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。在工期、付款方式、售后服務(wù)承諾等方面是否作為實質(zhì)性條件也因采購需求不同而不同。有的實施期限較長的項目用升級、更新?lián)Q代產(chǎn)品代替原中標(biāo)產(chǎn)品，是屬于正常履約還是變更需求有時也難以作出判斷。由于對符合性要求理解和把握上存在偏差，往往會因此出現(xiàn)質(zhì)疑投訴。

  (四)程序性方面質(zhì)疑投訴。政府采購操作程序性要求很嚴(yán)，從信息公告開始，要經(jīng)歷保證金提交、投標(biāo)、密封檢查、開標(biāo)唱標(biāo)、評審、結(jié)果公告、簽合同、履約、驗收、付款等諸多環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都必須依法規(guī)范操作，稍有疏忽就容易留下后遺癥。如信息公告不合規(guī)、沒按規(guī)定時間和方式及時提交保證金、投標(biāo)遲到、開評標(biāo)不符合程序、密封不符合要求等方面都可能成為質(zhì)疑投訴的因素。

  (五)專家評審質(zhì)疑投訴。專家評審作為政府采購活動的一個重要環(huán)節(jié)，對政府采購結(jié)果起著至關(guān)重要的作用，甚至一定程度上直接左右著采購的結(jié)果，因此也成為政府采購質(zhì)疑投訴的主要內(nèi)容之一。一是認(rèn)為專家評審具有一定的傾向性，存在不公平現(xiàn)象。二是投標(biāo)人因未中標(biāo)而認(rèn)為專家不夠?qū)I(yè)、評審不認(rèn)真或未按規(guī)定要求評審等。三是投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件內(nèi)容，自評認(rèn)為應(yīng)該中標(biāo)，結(jié)果未中標(biāo)便質(zhì)疑專家評審錯誤。

  (六)價格方面質(zhì)疑投訴。一是高價中標(biāo)，中標(biāo)價高于市場平均價。價格是招投標(biāo)中的重要因素，也是招投標(biāo)雙方關(guān)注的重點。高價中標(biāo)很容易使低價投標(biāo)者難于接受。未中標(biāo)人容易懷疑招標(biāo)評標(biāo)中存在暗箱操作或帶有傾向性。一些質(zhì)量性能差異很大的貨物采購容易出現(xiàn)高價中標(biāo)，成為質(zhì)疑投訴的熱點。二是低價中標(biāo)，中標(biāo)價低于成本價。價格低在政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)采購評審中占有很大的優(yōu)勢，合格投標(biāo)人的最低報價者在評分辦法價格分值中得滿分或者直接成為第一中標(biāo)候選人。但差距很大的最低報價者成為第一中標(biāo)候選人也容易引起質(zhì)疑投訴。一些軟件設(shè)計開發(fā)采購，往往報價懸殊很大，以明顯低于成本的報價謀取中標(biāo)，容易讓人懷疑其服務(wù)質(zhì)量和履約能力，成為質(zhì)疑投訴的主要內(nèi)容之一。

  (七)授權(quán)方面質(zhì)疑投訴。一是設(shè)置授權(quán)屏障排斥潛在投標(biāo)人。有些采購人在采購文件中提出提供產(chǎn)品銷售授權(quán)證明或售后服務(wù)承諾證明等，憑授權(quán)證明參與投標(biāo)有利有弊，在有利于保障貨物或服務(wù)質(zhì)量同時，也限制了充分競爭，投標(biāo)資格及投標(biāo)價格被授權(quán)人控制，容易出現(xiàn)陪標(biāo)、串標(biāo)問題。不必要的或過高的授權(quán)要求成為采購人設(shè)置屏障排斥他人的一種合法手段，成為質(zhì)疑投訴的關(guān)注點。二是虛假和無效授權(quán)。政府采購范圍廣，涉及行業(yè)領(lǐng)域多，授權(quán)渠道復(fù)雜。評委對授權(quán)的真實性和有效性有時難以評定。通過常規(guī)渠道取得授權(quán)的投標(biāo)人通過咨詢授權(quán)人可以了解實際授權(quán)情況，未通過正常渠道取得授權(quán)或提供虛假授權(quán)的投標(biāo)人中標(biāo)的，就會成為質(zhì)疑投訴的對象。

  引起供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的主要原因

  政府采購涉及的領(lǐng)域及內(nèi)容較廣泛，產(chǎn)生的原因也多方面，歸納起來主要有以下幾方面的原因：

  (一)供應(yīng)商之間的競爭與矛盾。隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，政府采購市場逐漸成為一些供應(yīng)商爭奪的大蛋糕。對一些行業(yè)來說，本身供應(yīng)商數(shù)量就不多，能經(jīng)常參加各地政府采購項目投標(biāo)的就更少。有部分供應(yīng)商本身在經(jīng)營過程中就有矛盾，加上在政府采購項目招投標(biāo)競爭中的積怨，于是便通過政府采購質(zhì)疑投訴的渠道進行明爭暗斗，期望以此排擠對手，有的甚至通過找各種毛病，意圖通過政府采購監(jiān)管機構(gòu)給對手以行政處罰，從而徹底擠垮競爭對手。質(zhì)疑人將企業(yè)間的恩怨與矛盾帶到了政府采購中，利用質(zhì)疑投訴的維權(quán)平臺，進行相互間的報復(fù)。供應(yīng)商之間人員流動頻繁，相互知根知底，對利潤大的業(yè)務(wù)更紅眼相爭，互相拆臺是常事。

  (二)個別采購人的傾向性。部分采購人片面認(rèn)為，這是我的錢，我愛買哪家的就買哪家的，愛買什么品牌就買什么品牌。采購文件在技術(shù)參數(shù)、需求設(shè)置上存在傾向性，甚至為某供應(yīng)商、某產(chǎn)品量身定做等，引起其他供應(yīng)商的不滿和質(zhì)疑。當(dāng)評審委員會推薦的評標(biāo)結(jié)果并非采購人的“意向?qū)ο蟆睍r，采購人便以各種理由否定評審結(jié)果，有時甚至通過唆使其意向的供應(yīng)商對招標(biāo)結(jié)果進行質(zhì)疑，并暗中對其提供各種支持，以達(dá)到推翻評標(biāo)結(jié)果，使自己意向的供應(yīng)商中標(biāo)的目的。

  (三)采購文件不夠規(guī)范。采購文件設(shè)立的門檻過高、特定條款太“高”、技術(shù)參數(shù)設(shè)置上具有傾向性或者采購文件不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)是質(zhì)疑投訴產(chǎn)生的較常見情形。如果采購文件制作中，采購代理機構(gòu)一味地服從采購人的“特別”需要，設(shè)置不合常理的門檻、特定條款或者技術(shù)參數(shù)上為特定供應(yīng)商量身定做，使采購文件產(chǎn)生歧視性，排斥潛在供應(yīng)商，也較容易產(chǎn)生供應(yīng)商質(zhì)疑投訴。

  (四)供應(yīng)商維權(quán)意識逐步增強。隨著參加政府采購活動的增多，對相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和了解也增加，供應(yīng)商的維權(quán)意識明顯增強。有的供應(yīng)商向采購中心提出質(zhì)疑時，動不動就威脅要起訴，要向紀(jì)檢部門舉報，要向媒體曝光，更有供應(yīng)商在與采購中心進行交流溝通時還偷偷錄音。

  (五)評標(biāo)專家主觀原因。參加政府采購項目的評審專家由于本身的原因，加上自由裁量權(quán)過大，對某一采購項目不是按照正常的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)行使評標(biāo)工作義務(wù)，因而產(chǎn)生的結(jié)果不能反映真實的情況，使該項目潛伏著供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的危機。

  (六)供應(yīng)商維權(quán)存在誤區(qū)。在政府采購的實務(wù)當(dāng)中，不少供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴心理存在失衡，片面利用法律賦予的權(quán)利進行質(zhì)疑、投訴，存在誤區(qū)，主要表現(xiàn)在：有的供應(yīng)商沒有中標(biāo)，一種求發(fā)泄、求補償心態(tài)油然而生。供應(yīng)商以尋求最大利益為目標(biāo)，參加政府采購項目的目的是獲得成功，在大部分供應(yīng)商看來，花費人力物力參與政府采購活動，理所當(dāng)然應(yīng)該得到回報。如果對供應(yīng)商參與政府采購求勝心理認(rèn)識不足，加之解釋服務(wù)工作不周全，對政府采購的法律法規(guī)執(zhí)行不到位，也使質(zhì)疑投訴成為可能。供應(yīng)商便會利用采購代理機構(gòu)在服務(wù)當(dāng)中確實存在的瑕疵作為理由，進行質(zhì)疑投訴，這種以生“氣”的形態(tài)產(chǎn)生的質(zhì)疑投訴行為，實質(zhì)上是利用質(zhì)疑投訴的機會將自己的怒氣發(fā)泄出來，以求得心理平衡。

  (七)理解偏差的原因?！墩少彿ā窂念C布到現(xiàn)在，雖然已經(jīng)過了十多年，但由于各項配套法規(guī)、制度不健全，加上政府采購宣傳不到位，一些供應(yīng)商不完全了解政府采購的政策和程序，一旦不能中標(biāo)，就免不了要提意見、發(fā)牢騷，總認(rèn)為自己的利益受到侵害，并以一些與采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果無關(guān)的事項進行質(zhì)疑投訴。有些是對招標(biāo)文件或政府采購政策的理解存在偏差，從而引發(fā)對采購項目的質(zhì)疑投訴。

  避免或減少質(zhì)疑投訴的主要對策與建議

  如何才能有效地避免或者減少質(zhì)疑以及處理質(zhì)疑呢?關(guān)鍵是要做到合法、合規(guī)。

  (一)要依法辦事。政府采購是一項講法制、講程序的活動。各方當(dāng)事人都必須毫不動搖地以《政府采購法》和相關(guān)法律法規(guī)為指針，在政府采購文件的制作、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)過程的組織，以及合同的履行、驗收等環(huán)節(jié)上建立健全一整套規(guī)范和操作性強的規(guī)程，以制度管理政府采購行為，使責(zé)任明確，職責(zé)到人，并加強檢查督促。

  (二)要依法采購。當(dāng)前，隨著法治化進程不斷加快推進，依法采購顯得尤為重要。采購人要認(rèn)真貫徹執(zhí)行政府采購政策，按照公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，科學(xué)編制采購方案，按政府采購規(guī)定辦事，切實做到依法采購，確保采購項目質(zhì)量。

  (三)要依法認(rèn)真編好采購文件。采購文件是政府采購活動中的重要組成部分，其制作質(zhì)量將直接影響到整個采購活動的順利進行，很多質(zhì)疑投訴都是由采購文件的不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)所引起的。因此，政府采購活動中認(rèn)真編制政府采購文件顯得尤為重要，這也是從源頭上保證政府采購公平、公正，有效預(yù)防質(zhì)疑投訴產(chǎn)生的措施，這就要求采購人、采購代理機構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)法律法規(guī)，杜絕采購文件編制中的傾向性。

  (四)要依法把好專家評審關(guān)。專家評審可以說是政府采購活動的核心環(huán)節(jié)。把好專家評審關(guān)，第一要嚴(yán)格專家的抽取，必須堅持隨機抽取原則和評標(biāo)專家回避原則，減少人為因素干擾，如采用專家電腦隨機抽取語音通知系統(tǒng)。第二要嚴(yán)格評標(biāo)程序，按相關(guān)規(guī)定和要求，排除一切有可能對評標(biāo)專家產(chǎn)生干擾和影響的因素，確保專家能獨立、公正評審。第三要嚴(yán)格執(zhí)行審查結(jié)果，如對投標(biāo)供應(yīng)商不足三家、資質(zhì)審查不符合要求、投標(biāo)書沒有作出實質(zhì)性響應(yīng)以及超預(yù)算等問題，只要事實清楚，該廢標(biāo)的就要廢標(biāo)。

  (五)要依法受理、處理質(zhì)疑投訴。供應(yīng)商的詢問往往是政府采購質(zhì)疑投訴的前奏，這個環(huán)節(jié)的工作做好了，很多問題就會解決在萌芽階段，質(zhì)疑投訴就會避免或減少。在處理供應(yīng)商詢問過程中，要端正服務(wù)態(tài)度，積極替他人著想，同時要注意提升自身的服務(wù)水平，熟悉政府采購法律法規(guī)。同時加強對供應(yīng)商的法規(guī)宣傳，提高供應(yīng)商參加政府采購的能力和水平是降低和減少無效或惡意投訴的一個有效途徑。一些供應(yīng)商對政府采購還比較陌生，對于政府采購的一些法定的規(guī)則缺乏了解，對政府采購的法律法規(guī)意識淡薄，以僥幸的心理，盲目地參加政府采購活動，其結(jié)果肯定是事與愿違。

  (六)要不斷完善質(zhì)疑與投訴法規(guī)制度。一是進一步完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)。目前，政府采購相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定更多是保障了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的權(quán)利，但較少規(guī)定其責(zé)任義務(wù)及濫用權(quán)利的相應(yīng)處罰，造成權(quán)責(zé)不對等。應(yīng)不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，做到權(quán)責(zé)明確，將供應(yīng)商無限質(zhì)疑權(quán)利變?yōu)橛邢拶|(zhì)疑權(quán)利，既保證其合法權(quán)利的行使也加大對濫用權(quán)利擾亂政府采購秩序、惡意質(zhì)疑投訴的供應(yīng)商的處罰力度。二是制定《供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法》。為進一步規(guī)范質(zhì)疑活動的管理，可根據(jù)采購法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前政府采購工作實際，盡快制定完善政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法。

  (七)要依法做好監(jiān)督工作。監(jiān)督部門要依法行使監(jiān)督權(quán)，不能“缺位”，也不能“越位”；要定期查找政府采購活動中可能存在的“漏洞”，并及時堵漏；對于不依法進行采購的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格按照政府采購有關(guān)規(guī)定進行處理，切實規(guī)范政府采購行為，讓“保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益”落到實處。

  總之，隨著政府采購制度改革的不斷深入和發(fā)展，政府采購范圍和規(guī)模的不斷擴大，社會各界對政府采購監(jiān)管和操作要求越來越高，供應(yīng)商的法制觀念和維權(quán)意識越來越強，質(zhì)疑投訴現(xiàn)象越來越多、涉及的內(nèi)容越來越廣泛。政府采購工作必須與時俱進，研究分析質(zhì)疑投訴工作的新情況、新問題，尋求新對策、新方法，更好地做好政府采購質(zhì)疑投訴處理工作。

(責(zé)編：馮君)