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王周歡:87號令31個亮點應(yīng)關(guān)注
閱前提示：此文作者是參與18號令修訂、作為87號令起草人之一的上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡。全文從我國政府采購制度發(fā)展設(shè)計初衷及背景出發(fā)，結(jié)合招投標框架體系，從橫向縱向?qū)?/span>87號令進行解讀，全面具體、深入細里，對于實踐中準確理解和適用87號令很有幫助。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）已于2017年7月11日頒布，較之原先的財政部18號令，刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，修訂范圍之廣、力度之大，可謂重構(gòu)了政府采購貨物和服務(wù)招標投標的程序性規(guī)范。87號令力求與《政府采購法實施條例》銜接一致并細化實化，更加具有可操作性；同時在總結(jié)貨物服務(wù)招投標實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分吸納了財政部此前頒發(fā)的一系列規(guī)范性文件內(nèi)容，并進行了制度創(chuàng)新；此外，還吸收了招標投標的有益做法，進一步促進與《招標投標法》及其實施條例的協(xié)調(diào)一致。87號令將于2017年10月1日起實施，如何全面把握這一最新規(guī)章制度？政府采購信息網(wǎng)/報此次邀請到了業(yè)界知名專家王周歡，就87號令對18號令修訂及新增的條款進行深入的梳理分析，以期幫助業(yè)界更好理解與適用87號令。
1.關(guān)于適用范圍
——政府采購貨物服務(wù)招投標87號令第二條規(guī)定，本辦法適用于在中華人民共和國境內(nèi)開展政府采購貨物和服務(wù)招標投標活動。
由于《政府采購法》對貨物和服務(wù)的招標投標未作完整的程序性規(guī)定，在《政府采購法》實施后，為規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)的招標投標，急需制定政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法，于是財政部于2004年8月頒布了18號令。18號令的實施，對規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)招標投標起到了巨大的作用?；谡少徹浳锖头?wù)招標投標的特殊性，《招標投標法實施條例》第八十四條規(guī)定，政府采購的法律、行政法規(guī)對政府采購貨物、服務(wù)的招標投標另有規(guī)定的，從其規(guī)定。87號令在18號令的基礎(chǔ)上進行修訂和完善，對于政府采購貨物和服務(wù)的招標投標作了完整的規(guī)定。
根據(jù)《政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法?！稐l例》第二十五條規(guī)定，政府采購工程依法不進行招標的，應(yīng)當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購。87號令僅適用于貨物和服務(wù)的招標投標，政府采購工程項目不適用87號令。
2.關(guān)于招投標當事人
—取消“招標采購單位”說法
招標投標法律關(guān)系中的當事人一般為招標人和投標人。根據(jù)《招標投標法》規(guī)定，招標人是提出招標項目、進行招標的法人和其他組織；投標人是響應(yīng)招標、參加投標競爭的法人和其他組織。在政府采購貨物和服務(wù)招標投標中，采購人是招標人，供應(yīng)商是投標人。采購代理機構(gòu)與采購人的關(guān)系是委托代理關(guān)系，采購代理機構(gòu)是代理人，采購人是被代理人，根據(jù)代理法的一般原理，代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力。
18號令將采購人及采購代理機構(gòu)統(tǒng)稱為“招標采購單位”，而87號令對此不再作統(tǒng)稱表述，在條款中分別表述為“采購人”、“采購代理機構(gòu)”或是“采購人或者采購代理機構(gòu)”，這樣可以進一步明確各自的責任和應(yīng)當共同承擔的責任，有利于落實政府采購的責任主體。
3.關(guān)于采購人內(nèi)控建設(shè)
—明確七個重點環(huán)節(jié)
《條例》第十一條規(guī)定，采購人應(yīng)當建立政府采購內(nèi)部管理制度，而87號令第六條明確了采購人建立政府采購內(nèi)部控制的重點環(huán)節(jié)，要求采購人在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等7個重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理。
《條例》實施后，財政部高度重視政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)，于2016年6月印發(fā)了《財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號），明確了政府采購內(nèi)部控制制度的責任主體，內(nèi)部控制制度建設(shè)的基本原則、主要目標、任務(wù)和措施。
4.關(guān)于項目屬性界定
—優(yōu)先查詢分類目錄，兼顧項目實施效益
在采購實務(wù)中存在混合項目的情況，即一個項目中包含貨物、工程、或者服務(wù)中兩種屬性以上的內(nèi)容，這時對于這類項目屬性的界定常發(fā)生爭議。而項目屬性的確定對實務(wù)操作非常重要，不僅影響項目的具體實施，特別是貨物、服務(wù)與工程的屬性界定，還涉及法律的適用問題。為此，87號令第七條規(guī)定，采購人應(yīng)當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。
財政部于2013年10月印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈政府采購品目分類目錄〉的通知》（財庫[2013]189號），并附《政府采購品目分類目錄》，將政府采購項目分為了貨物類、工程類和服務(wù)類，在這三大類下又細分了各級品目，相當完整與細化，所以在項目實施前難以確定項目屬性的，應(yīng)當查詢《政府采購品目分類目錄》。如果按照《政府采購品目分類目錄》仍無法確定項目屬性的，則按照有利于采購項目實施的原則確定，這是原則性規(guī)定，采購實踐中由采購人按照項目具體情況確定。
5.關(guān)于采購需求確定
—采購人“市場調(diào)研+價格測算”
《條例》的立法思路圍繞“推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型的重大變革”，強調(diào)了采購需求與履約驗收在采購活動中的重要性，并作了相關(guān)的制度安排，如《條例》第十一條規(guī)定采購人應(yīng)當厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求；第十五條規(guī)定采購需求應(yīng)當符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。87號令第十條、第十一條和第十二條落實了《條例》的上述相關(guān)規(guī)定，要求采購人應(yīng)當對采購標的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進行市場調(diào)查，然后根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標準等科學合理地確定采購需求，進行價格測算。根據(jù)價格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價。同時規(guī)定了采購需求應(yīng)當具備的七項主要內(nèi)容。
6.關(guān)于采購信息公開
—擴大公開范圍+細化公開內(nèi)容
《條例》實施后，財政部于2015年7月頒布了《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號），又于今年4月頒布了《財政部關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》（財庫〔2017〕86號），基本落實了《條例》對于政府采購信息公開的要求。
87號令對上述規(guī)范性文件的內(nèi)容加以吸納并進一步做出明確規(guī)定：
第十三條增加了公開招標公告的內(nèi)容，包括預(yù)算金額，設(shè)定最高限價的，還應(yīng)當公開最高限價、采購人的采購需求、公告期限、采購項目聯(lián)系人姓名和電話等。
第十五條規(guī)定了資格預(yù)審公告的內(nèi)容。
第二十條增加六項招標文件的內(nèi)容，分別是：①為落實政府采購政策，采購標的需滿足的要求，以及投標人須提供的證明材料；②采購項目預(yù)算金額，設(shè)定最高限價的，還應(yīng)當公開最高限價；③采購資金的支付方式、時間、條件；④投標有效期；⑤采購代理機構(gòu)代理費用的收取標準和方式；⑥投標人信用信息查詢渠道及截止時點、信用信息查詢記錄和證據(jù)留存的具體方式、信用信息的使用規(guī)則等。
第六十九條增加了中標結(jié)果公告的內(nèi)容，包括項目編號、地址和中標金額、主要中標標的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求、中標公告期限等。邀請招標采購人采用書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件潛在投標人的，還應(yīng)當將所有被推薦供應(yīng)商的名單和推薦理由隨中標結(jié)果同時公告。同時要求，對未通過資格審查的投標人，應(yīng)當告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應(yīng)當告知未中標人本人的評審得分與排序。
7.關(guān)于邀請招標的供應(yīng)商
—三種方式來確定
邀請招標作為政府采購的法定采購方式之一，因其難以確定受邀請的供應(yīng)商，故實踐中較少為采購人所采用。根據(jù)《政府采購法》第二十九條規(guī)定，符合采用邀請招標采購方式的情形為：（一）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；（二）采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。18號令第十五條規(guī)定，通過資格預(yù)審方式隨機選擇三家以上的投標人，并向其發(fā)出投標邀請書。但如果項目具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的，通過資格預(yù)審方式是難以確定供應(yīng)商的。
對此，87號令作了貼合實際的規(guī)定，在第十四條規(guī)定了三種確定邀請供應(yīng)商的方式：（一）發(fā)布資格預(yù)審公告征集；（二）從省級以上人民政府財政部門（以下簡稱“財政部門”）建立的供應(yīng)商庫中選取；（三）采購人書面推薦。采購人以書面方式推薦受邀請供應(yīng)商應(yīng)該是符合邀請招標實際情形的，但在程序上應(yīng)當有明確的規(guī)定，以防采購人權(quán)利濫用，所以87號令同時對從供應(yīng)商庫中選取和書面推薦產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商備選名單數(shù)量和隨機抽取方式與程序性作了具體要求。
8.關(guān)于資格預(yù)審
—制度趨向完善，澄清只邀請招標有資格預(yù)審的誤區(qū)
《條例》第二十一條規(guī)定了資格預(yù)審公告的媒體、主要內(nèi)容和提交資格預(yù)審申請文件的期限。而87號令進一步完善了政府采購資格預(yù)審制度，如第十五條規(guī)定了資格預(yù)審公告的主要內(nèi)容；第二十一條規(guī)定了資格預(yù)審文件的主要內(nèi)容；第二十七條規(guī)定了資格預(yù)審文件澄清的要求。
此外，87號令第十八條第二款還規(guī)定，公開招標進行資格預(yù)審的，招標公告和資格預(yù)審公告可以合并發(fā)布，招標文件應(yīng)當向所有通過資格預(yù)審的供應(yīng)商提供。澄清了以往實務(wù)操作中只有邀請招標才能進行資格預(yù)審的認識誤區(qū)。
9.關(guān)于差別歧視待遇
—情形外延細化，授權(quán)書不得作資格要求
《條例》第二十條規(guī)定了屬于以不合理條件對供應(yīng)商實行差別待遇或歧視待遇的七種情形。87號令將有關(guān)對供應(yīng)商實行差別或歧視待遇的情形進一步外延和具體化，第十七條規(guī)定：采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。禁止將企業(yè)規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，這有利于中小企業(yè)參加政府采購，落實政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的社會政策目標。同時規(guī)定不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，放寬了市場條件，鼓勵供應(yīng)商之間公平競爭。
10.關(guān)于樣品使用
—限定使用情形，規(guī)定處理方式
87號令第二十二條規(guī)定了依樣品采購的要求，即采購人、采購代理機構(gòu)一般不得要求投標人提供樣品，但僅憑書面方式不能準確描述采購需求或者需要對樣品進行主觀判斷以確認是否滿足采購需求等特殊情況除外。所謂“主觀判斷”，就是需要通過感官認知對客體進行判斷，一般適用于特殊定制的產(chǎn)品，不得擴大依樣品采購的適用范圍，避免增加供應(yīng)商的負擔。
該條第二款規(guī)定，要求投標人提供樣品的，應(yīng)當在招標文件中明確規(guī)定樣品制作的標準和要求、是否需要隨樣品提交相關(guān)檢測報告、樣品的評審方法以及評審標準。需要隨樣品提交檢測報告的，還應(yīng)當規(guī)定檢測機構(gòu)的要求、檢測內(nèi)容等。此外對樣品的包裝、運送和接收也應(yīng)當在招標文件中明確規(guī)定。
該條第三款規(guī)定了對樣品的處置方式，即采購活動結(jié)束后，對于未中標人提供的樣品，應(yīng)當及時退還或者經(jīng)未中標人同意后自行處理；對于中標人提供的樣品，應(yīng)當按照招標文件的規(guī)定進行保管、封存，并作為履約驗收的參考。特別是對中標人樣品的保管和封存，在依樣品采購中，樣品是進行履約驗收的重要依據(jù)，如果中標供應(yīng)商履約時所提供的產(chǎn)品與樣品不符，應(yīng)認定其未提供合同規(guī)定的產(chǎn)品，可以依《合同法》追究其違約責任。
11.關(guān)于投標有效期
—明確效力和作用
87號令第二十三條規(guī)定，投標有效期從提交投標文件的截止之日起算。投標文件中承諾的投標有效期應(yīng)當不少于招標文件中載明的投標有效期。投標有效期內(nèi)投標人撤銷投標文件的，采購人或者采購代理機構(gòu)可以不退還投標保證金。
實踐中，招標文件通常都規(guī)定了投標有效期，而且規(guī)定投標人應(yīng)當在投標文件中作出響應(yīng)，未響應(yīng)或未實質(zhì)性響應(yīng)的投標文件將做無效投標處理。但對投標有效期的性質(zhì)、效力和作用，并沒有深入的理解。根據(jù)合同訂立的一般原理，招標文件為要約邀請，投標文件為要約，那么投標有效期即是要約的有效期限，要約人在要約有效期內(nèi)受要約約束，并不得撤銷要約，受要約人應(yīng)當在要約有效期內(nèi)發(fā)出承諾，否則承諾無效。依此合同訂立的一般原理，投標人在投標有效期內(nèi)不得撤銷投標文件，否則無權(quán)收回投標保證金，招標人應(yīng)當在投標有效期內(nèi)發(fā)出中標通知。
12.關(guān)于招標文件澄清修改
—進一步完善澄清修改的內(nèi)容和程序
《條例》第三十一條規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)對招標文件的澄清或者修改的程序性要求。87號令進一步完善了招標文件澄清或者修改的內(nèi)容和程序。
87號令第二十七條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)可以對已發(fā)出的招標文件、資格預(yù)審文件、投標邀請書進行必要的澄清或者修改，但不得改變采購標的和資格條件。同時，根據(jù)澄清或者修改的內(nèi)容是否可能影響投標文件的編制而規(guī)定了不同的程序性要求：如果澄清或者修改的內(nèi)容不影響投標文件的編制，澄清或者修改應(yīng)當在原公告發(fā)布媒體上發(fā)布澄清公告。如果澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標文件編制的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標文件的潛在投標人；不足15日的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當順延提交投標文件的截止時間。
13.關(guān)于終止采購活動
—明確采購人不得擅自終止及依法終止的程序
87號令第二十九條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)在發(fā)布招標公告、資格預(yù)審公告或者發(fā)出投標邀請書后，除因重大變故采購任務(wù)取消的情況外，不得擅自終止招標活動。
曾有學者認為，招標公告、招標文件為要約邀請，故對采購人、采購代理機構(gòu)不具有法律約束力。對此，筆者不能茍同。招標公告、招標文件雖為要約邀請，然招標是合同訂立的特殊方式，有專門的法律規(guī)范，為維護國家利益和公共利益，確保招標的嚴肅性，招標公告、招標文件應(yīng)當對招標人具有法律約束力，除因重大變故采購任務(wù)取消情況外，不得擅自終止招標活動。
87號令該條第二款規(guī)定了因重大變故采購任務(wù)取消所終止招標的程序性要求，即采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當及時在原公告發(fā)布媒體上發(fā)布終止公告，以書面形式通知已經(jīng)獲取招標文件、資格預(yù)審文件或者被邀請的潛在投標人，并將項目實施情況和采購任務(wù)取消的原因報告本級財政部門。已經(jīng)收取招標文件費用或者投標保證金的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在終止采購活動后5個工作日內(nèi)，退還所收取的招標文件費用和所收取的投標保證金及其在銀行產(chǎn)生的孳息。此處的孳息指法定孳息，即銀行利息。
14.關(guān)于同品牌競標
—同品牌同型號只能一家供應(yīng)商參加
采購實踐中，多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品并參加投標的情況較為普遍，而業(yè)界對這種情況下如何計算供應(yīng)商的家數(shù)存在頗多爭議。早在2003年4月，財政部函復(fù)河北省財政廳，即《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標如何計算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財辦庫〔2003〕38號），其中確立了處理上述情形的基本要求。該復(fù)函指出，政府采購的競爭是指符合采購人采購需求的不同品牌或者不同生產(chǎn)制造商之間的競爭，原則上同一品牌同一型號產(chǎn)品只能有一家投標人，為避免同一品牌同一型號產(chǎn)品出現(xiàn)多個投標人的現(xiàn)象，應(yīng)當在招標文件中明確規(guī)定，同一品牌同一型號產(chǎn)品只能由一家供應(yīng)商參加。如果有多家代理商參加同一品牌同一型號產(chǎn)品投標的，應(yīng)當作為一個供應(yīng)商計算。
87號令第三十一條吸納了上述函復(fù)的規(guī)定，并根據(jù)不同的評審方法具體規(guī)定了供應(yīng)商家數(shù)的確定方法：
采用最低評標價法的采購項目，提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標人參加同一合同項下投標的，以其中通過資格審查、符合性審查且報價最低的參加評標；報價相同的，由采購人或者采購人委托評標委員會按照招標文件規(guī)定的方式確定一個參加評標的投標人，招標文件未規(guī)定的采取隨機抽取方式確定，其他投標無效。
采用綜合評分法的采購項目，提供相同品牌產(chǎn)品且通過資格審查、符合性審查的不同投標人參加同一合同項下投標的，按一家投標人計算，評審后得分最高的同品牌投標人獲得中標人推薦資格；評審得分相同的，由采購人或者采購人委托評標委員會按照招標文件規(guī)定的方式確定一個投標人獲得中標人推薦資格，招標文件未規(guī)定的采取隨機抽取方式確定，其他同品牌投標人不作為中標候選人。
采購實踐中，對非單一產(chǎn)品采購項目是否適用上述規(guī)定存在較大爭議。因此87號令該條第三款又規(guī)定，非單一產(chǎn)品采購項目，采購人應(yīng)當根據(jù)采購項目的技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標文件中載明。多家投標人提供的核心產(chǎn)品品牌相同的，按前兩款規(guī)定處理。
在適用中還應(yīng)當注意，不論是最低評標價法還是綜合評分法，如果提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標人按一家計算之后供應(yīng)商家數(shù)少于三家的，應(yīng)當按照廢標處理。
15.關(guān)于投標文件接收
—新增如實記錄送達時間和密封情況的要求
實踐中，因采購人或者采購代理機構(gòu)未如實記錄投標文件的送達時間和密封情況，使得開標時因密封狀況不符合招標文件要求而不予開標導致供應(yīng)商質(zhì)疑的情況時有發(fā)生。為此，87號令補充規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)接收投標文件的有關(guān)要求。
第三十三條規(guī)定，投標人應(yīng)當在招標文件要求提交投標文件的截止時間前，將投標文件密封送達投標地點。采購人或者采購代理機構(gòu)收到投標文件后，應(yīng)當如實記載投標文件的送達時間和密封情況，簽收保存，并向投標人出具簽收回執(zhí)。任何單位和個人不得在開標前開啟投標文件。
對于逾期送達或者未按照招標文件要求密封的投標文件，18號令規(guī)定為無效投標文件，但87號令中刪除了這一規(guī)定，因投標文件未經(jīng)評審，難以認定是否有效。
16.關(guān)于串通投標
—情形認定吸納招投標做法
《條例》第七十四條規(guī)定了惡意串通的七種情形，其中（一）、（二）、（七）屬于供應(yīng)商與采購人或者采購代理機構(gòu)惡意串通的行為，（三）、（四）、（五）、（六）屬于供應(yīng)商之間惡意串通的行為，但上述惡意串通的行為在取證上均較為困難，故以往對串通投標的認定成為政府采購監(jiān)督管理和行政處罰的一大難題。
《招標投標法實施條例》第四十條規(guī)定了視為投標人相互串通投標六種情形，包括：（一）不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；（二）不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜；（三）不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人；（四）不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異；（五）不同投標人的投標文件相互混裝；（六）不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出。上述規(guī)定的情形在實務(wù)中較容易調(diào)查取證與認定，而政府采購對供應(yīng)商串通投標的認定與處罰，也大多基于上述情形。為使事實認定和行政處罰法律適用相一致，87號令將《招標投標法實施條例》第四十條的規(guī)定加以吸收，并于第三十七條中加以呈現(xiàn)和規(guī)定。
17.關(guān)于投標文件撤回與撤銷
—明確撤回程序，規(guī)定撤銷的法律后果
撤回與撤銷是兩個法律概念，《招標投標法實施條例》第三十五條規(guī)定，投標人撤回已提交的投標文件，應(yīng)當在投標截止時間前書面通知招標人。招標人已收取投標保證金的，應(yīng)當自收到投標人書面撤回通知之日起5日內(nèi)退還。投標截止后投標人撤銷投標文件的，招標人可以不退還其投標保證金。
撤回是在投標截止前，即投標文件生效前的任何時候，投標人均有權(quán)撤回投標文件，但應(yīng)當在投標截止時間前書面通知招標人；而一旦投標截止后，投標文件效力發(fā)生，在投標有效期內(nèi)投標人就不得撤回投標文件了，如果撤銷投標文件，則要承擔相應(yīng)的法律后果，即其投標保證金不予返還，或被列入不良行為記錄名單。
87號令吸收了《招標投標法實施條例》的上述規(guī)定并加以細化，分別在第三十四條和三十八條中規(guī)定了投標人撤回投標文件的程序性要求。投標人在投標截止時間前，可以對所遞交的投標文件進行補充、修改或者撤回，并書面通知采購人或者采購代理機構(gòu)。補充、修改的內(nèi)容應(yīng)當按照招標文件的要求簽署、蓋章、密封后，作為投標文件的組成部分。投標人在投標截止時間前撤回已提交的投標文件的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當自收到投標人書面撤回通知之日起5個工作日內(nèi)，退還已收取的投標保證金。
87號令第二十三條規(guī)定了在投標有效期內(nèi)撤銷投標的法律后果。投標有效期從提交投標文件的截止之日起算。投標文件中承諾的投標有效期應(yīng)當不少于招標文件中載明的投標有效期。投標有效期內(nèi)投標人撤銷投標文件的，采購人或者采購代理機構(gòu)可以不退還其投標保證金。
18.關(guān)于開標現(xiàn)場
—禁止評委會成員（包括采購人代表）參加
開標是招投標活動的重要環(huán)節(jié)，87號令對18號令第三十八條和第三十九條作了如下兩方面的修訂。
①18號令第三十八條第二款規(guī)定，招標采購單位在開標前，應(yīng)當通知同級人民政府財政部門及有關(guān)部門。財政部門及有關(guān)部門可視情況到現(xiàn)場監(jiān)督開標活動；87號令三十九條第二款修訂為：采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當對開標、評標現(xiàn)場活動進行全程錄音錄像。錄音錄像應(yīng)當清晰可辨，音像資料作為采購文件一并存檔。
財政部門對采購活動實施監(jiān)督是其法定職責，但財政部門難以對所有項目都進行現(xiàn)場監(jiān)督，所以要求采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當對開標、評標現(xiàn)場活動進行全程錄音錄像，且要求錄音錄像應(yīng)當清晰可辨，并作為采購文件一并存檔，這有利于財政部門的監(jiān)督檢查。
②開標的參加人員，18號令第三十九條規(guī)定開標由招標采購單位主持，采購人、投標人和有關(guān)方面代表參加；87號令第四十條規(guī)定，開標由采購人或者采購代理機構(gòu)主持，邀請投標人參加。評標委員會成員不得參加開標活動。
注意：這里有兩個方面的修訂和補充。
一是將“采購人、投標人和有關(guān)方面代表參加”修訂為：“邀請投標人參加”。這一修訂與《招標投標法》第三十五條規(guī)定一致。采購實踐中，因投標人未參加開標而不予開標的情況時有發(fā)生，而邀請投標人參加開標后，至于投標人是否參加開標就并不影響開標了。這體現(xiàn)在87號令第四十二條第三款的規(guī)定中，即投標人未參加開標的，視同認可開標結(jié)果。
二是明確規(guī)定評標委員會成員不得參加開標活動。這里的評標委員會包括采購人代表，參加開標的采購人不得再作為采購人代表參加評審活動。87號令六十六條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當采取必要措施，保證評標在嚴格保密的情況下進行。
19.關(guān)于資格審查主體
—由“評標委員會”變?yōu)椤安少徣嘶蛘卟少彺頇C構(gòu)”
根據(jù)18號令第四十四條和第五十四條規(guī)定，資格性檢查應(yīng)屬于評標委員會的工作職責，但87號令中將這一職責賦予了采購人或者采購代理機構(gòu)。
87號令第四十四條規(guī)定，公開招標項目開標結(jié)束后，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當依法對投標人的資格進行審查。應(yīng)當說87號令的這一規(guī)定，對評審工作作了較大的調(diào)整?！稐l例》和87號令對于資格預(yù)審由誰來審查均未作明確規(guī)定，在資格后審階段，87號令第四十四條明確規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當依法對投標人的資格進行審查，這賦予了采購人、采購代理機構(gòu)進行資格審查的職責。
那么，采購人、采購代理機構(gòu)如何進行資格審查？對于這個問題，在87號令實施之前業(yè)界就應(yīng)該有了比較一致的認識。資格審查是評審工作的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)投標人能否進入評標，極易引起爭議并引發(fā)質(zhì)疑投訴，所以采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當有充分的準備，未雨綢繆。我們認為，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當組成審查小組進行資格審查，審查小組的組成人員由采購人、采購代理機構(gòu)自行確定，亦可參照《招標投標法實施條例》第十八條規(guī)定，按照評標委員會及其成員的規(guī)定組成。
20.關(guān)于評標組織工作
—明確了采購人或代理機構(gòu)的十項職責
《條例》第十二條規(guī)定了集中采購機構(gòu)應(yīng)當組織政府采購活動，但對采購人、采購代理機構(gòu)如何組織評審工作未作明確規(guī)定。在實務(wù)操作中，采購人、采購代理機構(gòu)對于如何組織評審，以及在評審工作中應(yīng)當履行哪些職責于法無據(jù)、無所適從。
鑒于此，87號令第四十五條具體規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)負責組織評標工作時應(yīng)當履行的十項職責，其中第（七）項規(guī)定采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當維護評標秩序，監(jiān)督評標委員會依照招標文件規(guī)定的評標程序、方法和標準進行獨立評審，及時制止和糾正采購人代表、評審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；第（八）項規(guī)定采購人、采購代理機構(gòu)核對評標結(jié)果時，有87號令第六十四條規(guī)定情形的，要求評標委員會復(fù)核或者書面說明理由，評標委員會拒絕的，應(yīng)予記錄并向本級財政部門報告。這賦予了采購人、采購代理機構(gòu)組織評審工作的重要職責。
《條例》第四十二條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)不得向評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組的評審專家作傾向性、誤導性的解釋或者說明。但實踐中采購人在評標前說明項目背景和采購需求應(yīng)當是合理且是必要的，不能一概將采購人說明項目背景和采購需求都認為是傾向性、誤導性的解釋或者說明。為此，87號令第四十五條第二款規(guī)定，采購人可以在評標前說明項目背景和采購需求，但說明內(nèi)容不得含有歧視性、傾向性意見，不得超出招標文件所述范圍。說明應(yīng)當提交書面材料，并隨采購文件一并存檔。這為采購人合理說明項目背景和采購需求提供了法律依據(jù)。
21.關(guān)于評委會組成與產(chǎn)生
—采購人不派代表的，評委會組成不合法；1000萬元以上項目，評委會成員需7人以上
87號令第四十七條規(guī)定了評標委員會的組成人員和數(shù)量。評標委員會由采購人代表和評審專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當為5人以上單數(shù)，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的三分之二。實務(wù)操作中，常有采購人放棄參與評審權(quán)利的情況發(fā)生，評標委員會成員全部由評審專家組成，這種做法不符合法定的人員組成結(jié)構(gòu)。
對于評標委員會成員人數(shù)應(yīng)當為7人以上組成的采購項目的情形，87號令也作了一些調(diào)整：一是采購金額由18號令規(guī)定的300萬元提高到了1000萬元；二是增加了采購項目社會影響較大的情形。
此外，87號令刪除了18號令中“招標采購單位就招標文件征詢過意見的專家，不得再作為評標專家參加評標”的規(guī)定，同時增加了評審專家產(chǎn)生的方式，包括隨即抽取和自行選定兩種方式，并在第四十八條中作了規(guī)定，即采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當從省級以上財政部門設(shè)立的政府采購評審專家?guī)熘校ㄟ^隨機方式抽取評審專家。對技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。
22.關(guān)于評標方法
—刪除性價比法，銜接《條例》并與國際做法保持一致
18號令第五十條規(guī)定，貨物服務(wù)招標采購的評標方法分為最低評標價法、綜合評分法和性價比法。18號令第五十一條規(guī)定，最低評標價法，是指以價格為主要因素確定中標候選供應(yīng)商的評標方法，即在全部滿足招標文件實質(zhì)性要求的前提下，依據(jù)統(tǒng)一的價格要素評定最低報價，以提出最低報價的投標人作為中標候選供應(yīng)商或者中標供應(yīng)商的評標方法。實際工作中常用的評標方法是最低評標價法和綜合評分法，這也是《招標投標法》所確定的評標方法，國際招標中的評審方法也大多是最低評標價法和綜合評分法，性價比法均較少采用。因此，根據(jù)招標采購實踐和招標評審慣例，《條例》第三十四條中將政府采購招標評標方法規(guī)定為了最低評標價法和綜合評分法這兩種，且明確規(guī)定，最低評標價法是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求且投標報價最低的供應(yīng)商為中標候選人的評標方法。為與上位法保持一致，18號令規(guī)定的評標方法急需修訂。
對此，87號令對18號令的評標方法作了調(diào)整：第五十三條規(guī)定，評標方法分為最低評標價法和綜合評分法；第五十四條規(guī)定，最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求，且投標報價最低的投標人為中標候選人的評標方法，這與《條例》保持了一致，實現(xiàn)與上位法的銜接；第五十五條規(guī)定了綜合評分法中評審因素的設(shè)定范圍，以及評審因素的細化和量化的要求，避免評審因素和分值設(shè)定過于寬泛導致評標委員會和評審成員自由裁量過大所出現(xiàn)的評分畸高畸低現(xiàn)象，保證綜合評分的客觀公正。
87號令第五十九條規(guī)定了投標報價的修正規(guī)則和要求，即投標文件報價出現(xiàn)前后不一致的，除招標文件另有規(guī)定外，按照下列規(guī)定修正：（一）投標文件中開標一覽表（報價表）內(nèi)容與投標文件中相應(yīng)內(nèi)容不一致的，以開標一覽表（報價表）為準；（二）大寫金額和小寫金額不一致的，以大寫金額為準；（三）單價金額小數(shù)點或者百分比有明顯錯位的，以開標一覽表的總價為準，并修改單價；（四）總價金額與按單價匯總金額不一致的，以單價金額計算結(jié)果為準。開標一覽表屬于開標時唱標的內(nèi)容，具有法律約束力。
修正后的報價應(yīng)當采用書面形式，并加蓋公章，或者由法定代表人或其授權(quán)的代表簽字確認后產(chǎn)生約束力。投標人不確認的，其投標無效。
23.關(guān)于低價投標認定
—由“低于成本”改為“低于其他投標人報價”
關(guān)于對低價投標的認定與處理，政府采購相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章均未作出明確規(guī)定，這導致在政府采購活動中供應(yīng)商低價投標難以認定與處理，惡性的低價中標嚴重影響了政府采購的市場競爭秩序。
《招標投標法實施條例》第五十一條規(guī)定，投標報價低于成本的，評標委員會應(yīng)當否決其投標?！对u標委員會和評標辦法暫行規(guī)定》（七部委令第12號，2013年4月修訂）第二十一條規(guī)定，在評標過程中，評標委員會發(fā)現(xiàn)投標人的報價明顯低于其他投標報價或者在設(shè)有標底時明顯低于標底，使得其投標報價可能低于其個別成本的，應(yīng)當要求該投標人作出書面說明并提供相關(guān)證明材料。投標人不能合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評標委員會認定該投標人以低于成本報價競標，其投標應(yīng)作廢標處理。這一做法對于低價投標的認定是行之有效的，可以比較有效地遏制低價競標。87號令將這一做法加以吸收，并根據(jù)貨物和服務(wù)招標投標的特點加以完善后，呈現(xiàn)在第六十條中。
87號令第六十條規(guī)定，評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應(yīng)當將其作為無效投標處理。這一規(guī)定為認定與處理低價投標提供了法律依據(jù)。
24.關(guān)于評委會行為
—在《條例》規(guī)定基礎(chǔ)上又提出了七項“禁止”
《條例》第四十條規(guī)定，政府采購評審專家應(yīng)當遵守評審工作紀律，不得泄露評審文件、評審情況和評審中獲悉的商業(yè)秘密；第四十一條規(guī)定，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審?！稐l例》中的上述規(guī)定，明確了政府采購評審專家參加評審活動的基本要求和評審原則。
87號令第六十二條在《條例》上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定了評標委員會及其成員參與政府采購項目評審時七項禁止性行為，如存在其中第一至五項行為之一的，其評審意見無效，采購人或其委托的采購代理機構(gòu)可以重新組建評標委員會重新評審。
25.關(guān)于重新評審情形
—銜接《條例》并吸收69號文的具體做法
《條例》第四十四條規(guī)定，除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。
早在2012年6月財政部印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號，以下簡稱“69號文”）中，就基于政府采購評審工作實際中的問題，對政府采購評審職責和評審工作紀律作了具體規(guī)定。關(guān)于重新評審，69號文規(guī)定，評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認定評分畸高、畸低的情形除外，這明確規(guī)定了重新評審的范圍。69號文在規(guī)范政府采購評審活動發(fā)揮了重要作用，但作為規(guī)范性文件，其法律效力有限。
根據(jù)《條例》的要求和69號文的具體做法，87號令第六十四條規(guī)定了重新評審的情形，包括：（一）分值匯總計算錯誤的；（二）分項評分超出評分標準范圍的；（三）評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致的；（四）經(jīng)評標委員會認定評分畸高、畸低的。此外，87號令還進一步明確了復(fù)核和重新評審的程序性要求，評標報告簽署前，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，評標委員會應(yīng)當當場修改評標結(jié)果，并在評標報告中記載；評標報告簽署后，采購人或者采購代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，應(yīng)當組織原評標委員會進行重新評審，重新評審改變評標結(jié)果的，書面報告本級財政部門。重新評審是基于對評審錯誤的糾正，故應(yīng)組織原評標委員會進行重新評審以糾正錯誤，不能重新組建評標委員會進行重新評審。
26.關(guān)于停止評標
—規(guī)定了兩種情形
87號令第六十五條規(guī)定了評標委員會應(yīng)當停止評標工作的情形：一是評標委員會發(fā)現(xiàn)招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行；二是招標文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強制性規(guī)定的。存在上述情形的，評標委員會應(yīng)當停止評標工作，與采購人或者采購代理機構(gòu)溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機構(gòu)確認后，應(yīng)當在修改招標文件后重新組織采購活動。
27.關(guān)于重新組建評委會
—評委會及其成員出現(xiàn)四種情形時啟用，是87號令的一大亮點
采購實踐中，常因評審活動違法違規(guī)而致廢標并重新開展采購活動，居高不下的廢標率，嚴重制約了政府采購的效率。87號令對此作出了應(yīng)對性規(guī)定，即區(qū)分評審活動的違法違規(guī)情形，因評標委員會或者其成員的違法違規(guī)認定其評審無效，由采購人、采購代理機構(gòu)重新組建評標委員會重新評審。應(yīng)該說這是政府采購評審活動的制度創(chuàng)新，也是87號令的一大亮點。
87號令第六十七條規(guī)定，評標委員會或者其成員存在下列情形導致評標結(jié)果無效的，采購人、采購代理機構(gòu)可以重新組建評標委員會進行評標，并書面報告本級財政部門：（一）評標委員會組成不符合本辦法規(guī)定的；（二）有本辦法第六十二條第一至五項情形的；（三）評標委員會及其成員獨立評標受到非法干預(yù)的；（四）有《政府采購法實施條例》第七十五條規(guī)定的違法行為的。
上述第一項情形，是指評標委員會組成不符合87號令第四十七條之規(guī)定，包括評標委員會的構(gòu)成人員與比例；還包括87號令第四十九條規(guī)定，評標中因評標委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因?qū)е略u標委員會組成不符合本辦法規(guī)定，又無法及時補足評標委員會成員的。
第二項情形，是指評標委員會及其成員參與政府采購項目評審時存在第六十二條第一至五項的禁止性行為（①確定參與評標至評標結(jié)束前私自接觸投標人；②接受投標人提出的與投標文件不一致的澄清或者說明，本辦法第五十一條規(guī)定的情形除外；③違反評標紀律發(fā)表傾向性意見或者征詢采購人的傾向性意見；④對需要專業(yè)判斷的主觀評審因素協(xié)商評分；⑤在評標過程中擅離職守，影響評標程序正常進行的）。
第三項情形，是指評標委員會及其成員在評活動中受到單位或者個人的非法干預(yù)。
第四項情形，是指《條例》第七十五條規(guī)定的政府采購評審專家的四種違法情形：①未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審；②泄露評審文件、評審情況的；③與供應(yīng)商存在利害關(guān)系未回避的；④收受采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商賄賂或者獲取其他不正當利益的。重新組建評標委員會評審的，有違法違規(guī)行為的原評標委員會成員不得參加重新組建的評標委員會。
28.關(guān)于評標結(jié)果確認與通知
—采購人限期內(nèi)未確定視同認可第一中標候選人中標；告知落標人得分及排名
《條例》第四十三條規(guī)定，采購人應(yīng)當自收到評審報告之日起5個工作日內(nèi)在評審報告推薦的中標或者成交候選人中按順序確定中標或者成交供應(yīng)商。采購實踐中因采購人對評審結(jié)果不滿，中標或成交候選人的確定往往久拖不決。針對這一現(xiàn)象，87號令第六十八條第四款規(guī)定，采購人在收到評標報告5個工作日內(nèi)未按評標報告推薦的中標候選人順序確定中標人，又不能說明合法理由的，視同按評標報告推薦的順序確定排名第一的中標候選人為中標人。
對于未在規(guī)定時間內(nèi)確定中標人的行為，87號令第七十七條還規(guī)定了相應(yīng)的法律責任。
關(guān)于評審結(jié)果的通知，87號令第六十九條第五款補充規(guī)定，對未通過資格審查的投標人，應(yīng)當告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應(yīng)當告知未中標人本人的評審得分與排序。以往，采購人、采購代理機構(gòu)往往擔心告知未中標供應(yīng)商評審得分與排序會導致供應(yīng)商質(zhì)疑投訴增多，實際上供應(yīng)商的很多質(zhì)疑是針對其未中標而提出的，如果明確告知其評審得分與排序，有利于供應(yīng)商對其未能中標的理解與接受。
29.關(guān)于采購合同
—明確了必備條款與爭議的法律適用
《政府采購法》第四十三條規(guī)定，政府采購合同適用《合同法》，這明確了政府采購合同的法律適用。當然，政府采購法律法規(guī)對于政府采購合同有特別規(guī)定的，應(yīng)當適用政府采購法律法規(guī)。關(guān)于合同的必備條款，《合同法》第十二條規(guī)定，合同的內(nèi)容由當事人約定，一般包括以下條款：(一)當事人的名稱或者姓名和住所；(二)標的；(三)數(shù)量；(四)質(zhì)量；(五)價款或者報酬；(六)履行期限、地點和方式；(七)違約責任；(八)解決爭議的方法。87號令第七十二條規(guī)定政府采購合同的內(nèi)容與《合同法》保持一致。
政府采購的爭議處理依其不同階段而適用不同的法律：在合同訂立階段，亦即采購階段，其爭議處理依《政府采購法》第六章（質(zhì)疑與投訴）來處理；而在合同履行階段，因政府采購合同適用《合同法》，故其爭議解決應(yīng)依《合同法》之規(guī)定。87號令第七十三條第二款規(guī)定，政府采購合同的履行、違約責任和解決爭議的方法等，均適用《合同法》?！逗贤ā返谝话俣藯l規(guī)定，當事人可以通過和解或者調(diào)解解決合同爭議。當事人不愿和解、調(diào)解或者和解、調(diào)解不成的，可以根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機構(gòu)申請仲裁。當事人沒有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無效的，可以向人民法院起訴。
30.關(guān)于履約驗收
—未中標人參與驗收；采購人及時追究違約責任
政府采購合同的履行是政府采購的重要階段，而采購實務(wù)中往往是重采購過程輕合同履行。關(guān)于合同的驗收，《條例》第四十五條已有明確規(guī)定，此次87號令第七十四條又作了進一步的明確規(guī)定，采購人應(yīng)當及時對采購項目進行驗收。采購人可以邀請參加本項目的其他投標人或者第三方機構(gòu)參與驗收。參與驗收的投標人或者第三方機構(gòu)的意見作為驗收書的參考資料一并存檔。2016年11月財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號），對履約驗收有較明確的規(guī)定。
履約管理是采購人的重要職責，在合同的履約過程中，采購人的主要義務(wù)是支付采購資金，如發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商存在違約行為，應(yīng)及時追究其違約責任。而在采購實務(wù)中，采購人發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有違約行為時，往往是以拒付采購資金來應(yīng)對，而怠于行使其追究供應(yīng)商違約責任的權(quán)利，結(jié)果反成為被告。
有鑒于此，87號令第七十五條規(guī)定，采購人應(yīng)當加強對中標人的履約管理，并按照采購合同約定，及時向中標人支付采購資金。對于中標人違反采購合同約定的行為，采購人應(yīng)當及時處理，依法追究其違約責任。
31.關(guān)于“期間”的計算
—對起止日期和本數(shù)作出界定
《政府采購法》及其實施條例，關(guān)于期間的規(guī)定大多采用工作日。而在實際操作中，對于期間的計算有不同的認識，導致期間計算的不一致。實際上，我國法律有關(guān)期間的計算已有明確的規(guī)定。此次87號令第八十五條對于期間的計算作了特別的規(guī)定，本辦法規(guī)定按日計算期間的，開始當天不計入，從次日開始計算。期限的最后一日是國家法定節(jié)假日的，順延到節(jié)假日后的次日為期限的最后一日。同時，第八十六條對本數(shù)也作出了明確的界定，即本辦法所稱的“以上”、“以下”、“內(nèi)”、“以內(nèi)”，包括本數(shù)；所稱的“不足”，不包括本數(shù)。這些規(guī)定有利于一線采購人員正確實施法律法規(guī)。
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