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從政府采購(gòu)的發(fā)展看行業(yè)未來(lái)走向

口文／國(guó)資委機(jī)械工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究院采購(gòu)與PPP研究中心副主任  呂漢陽(yáng)

  政府采購(gòu)增速快，主要得益于政府購(gòu)買服務(wù)制度的推行，服務(wù)類采購(gòu)的比例提升了4.7個(gè)百分點(diǎn)帶動(dòng)了整個(gè)201 5年政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)。

  從前服務(wù)類采購(gòu)主要是機(jī)關(guān)樓堂館所的保潔、綠化、保安服務(wù)，如今擴(kuò)展到政府為老百姓第三方購(gòu)買公共服務(wù)的采購(gòu)，這一下擴(kuò)大了政府采購(gòu)的服務(wù)類范圍和規(guī)模，未來(lái)政府采購(gòu)快速的增長(zhǎng)點(diǎn)也都是公共服務(wù)類項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目的采購(gòu)。

  2015年中國(guó)全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為21070.5億元，首次突破2萬(wàn)億元，比2014年增加3765.2億元，增長(zhǎng)21.8％；占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別達(dá)到12％和3.1％。公開招標(biāo)規(guī)模占政府采購(gòu)總規(guī)模的比重下降，分散采購(gòu)占政府采購(gòu)總規(guī)模的比重上升。

  從政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)來(lái)看，貨物類、工程類和服務(wù)類采購(gòu)金額分別為6571.4億元、11155.2億元和3343.9億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重為31.2％、52.9％和15.9％。貨物類和工程類采購(gòu)增長(zhǎng)相對(duì)平穩(wěn)，較上年增加1341.4億元和1014.1億元，增長(zhǎng)25.6％和10％。

  2015年政府采購(gòu)增速快，主要得益于政府購(gòu)買服務(wù)制度的推行，服務(wù)類的比例提升了4.7個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)了整個(gè)2015年政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)。

  為什么2014年下降  2015年快速增長(zhǎng)

  【原來(lái)的服務(wù)類采購(gòu)主要是機(jī)關(guān)辦公的樓堂館所的保潔、綠化、保安服務(wù)，現(xiàn)在擴(kuò)展到政府為老百姓第三方購(gòu)買公共服務(wù)的采購(gòu)，這一下擴(kuò)大了政府采購(gòu)的服務(wù)類的范圍和規(guī)模。未來(lái)政府采購(gòu)的增長(zhǎng)點(diǎn)也都是公共服務(wù)類項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目。】

  2013年后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，增長(zhǎng)的速度跌破了7％，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，中國(guó)各個(gè)地區(qū)財(cái)政收入的增速也在下降，甚至東北和山西部分地區(qū)出現(xiàn)了財(cái)政稅收的負(fù)增長(zhǎng)。在這種背景下，由于財(cái)政收入增速下降，導(dǎo)致財(cái)政支出這方面的壓力非常大，所以政府采購(gòu)這部分的支出增長(zhǎng)的壓力也是較大的。可見，宏觀經(jīng)濟(jì)背景不同以往。

  眾所周知的八項(xiàng)規(guī)定對(duì)”三公“經(jīng)費(fèi)的硬約束，導(dǎo)致政府花錢控制嚴(yán)格，致使2013、2014年以來(lái)政府采購(gòu)的規(guī)模增速下降。

  從2003年《政府采購(gòu)法》施行以后，財(cái)政部一直沿著擴(kuò)面增量和規(guī)范管理的主線穩(wěn)步推進(jìn)，從點(diǎn)到面、從小到大，政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。在政府采購(gòu)兩萬(wàn)億規(guī)模占GDP3％這個(gè)盤子，主要還是圍繞著機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的辦公、家具、汽車等辦公采購(gòu)，綠化、保安這些服務(wù)，還有一些機(jī)關(guān)樓堂館所修建擴(kuò)建的工程。國(guó)內(nèi)其他涉及到公共部門的采購(gòu)行為，包含工程領(lǐng)域的采購(gòu)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施工程的采購(gòu)，包括國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的采購(gòu)，公檢、司法、軍隊(duì)所謂的裝備采購(gòu)，還有每年商務(wù)部進(jìn)行援外的采購(gòu)用的都是財(cái)政性資金。公立醫(yī)院的采購(gòu)，大學(xué)的采購(gòu)等各種涉及公共資金和公共目的，很多資金采購(gòu)的形態(tài)目前還是依據(jù)不同的行業(yè)管理規(guī)定來(lái)做，未完全按照政府采購(gòu)的要求進(jìn)行管理，與歐盟大政府采購(gòu)或者是公共采購(gòu)的概念是不完全一致的。所以，現(xiàn)在的情況下，未來(lái)中國(guó)政府采購(gòu)的品類和部門的采購(gòu)，增長(zhǎng)擴(kuò)大的空間可能有限。

  2015年政府采購(gòu)取得突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)，得益于中央大力推行政府購(gòu)買服務(wù)和：PPP的模式。服務(wù)類采購(gòu)的異軍突起，改變了政府采購(gòu)原有的結(jié)構(gòu)。原來(lái)的服務(wù)類采購(gòu)主要是機(jī)關(guān)辦公的樓堂館所的保潔、綠化、保安服務(wù)，現(xiàn)在擴(kuò)展到政府為老百姓第三方購(gòu)買公共服務(wù)的采購(gòu)，這一下擴(kuò)大了政府采購(gòu)的服務(wù)類的范圍和規(guī)模，服務(wù)類達(dá)到15％以上的水平，未來(lái)政府采購(gòu)的增長(zhǎng)點(diǎn)也都是公共服務(wù)類項(xiàng)目和：PPP項(xiàng)目的采購(gòu)。

  結(jié)合當(dāng)前政府采購(gòu)市場(chǎng)基本情況，對(duì)未來(lái)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的發(fā)展，筆者概括為”三化“：市場(chǎng)化、法制化和國(guó)際化。

  市場(chǎng)化、法制化的政府采購(gòu)

  【政府購(gòu)買服務(wù)這種市場(chǎng)化提供公共服務(wù)的方式事實(shí)上給政府采購(gòu)制度注入了新鮮的活力，為未來(lái)的政府采購(gòu)市場(chǎng)的發(fā)展提供了新的動(dòng)力。政府采購(gòu)作為一整套法定的程序，它天然要求依法采購(gòu)?！?/span>

  市場(chǎng)化。十八屆三中全會(huì)明確提出要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在此思路下，各行業(yè)、各部門都在推進(jìn)改革。政府采購(gòu)領(lǐng)域隨著2015年《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》正式實(shí)施，對(duì)審批這方面也進(jìn)行了一些清理，政府采購(gòu)招標(biāo)代理資格現(xiàn)在也已經(jīng)取消了，使更多的行業(yè)企業(yè)都可以參與政府采購(gòu)的代理工作。取消之后，事中事后監(jiān)管的手續(xù)，財(cái)政部目前也增在研究和探索。

  政府購(gòu)買服務(wù)和PPP具體的落地選擇供應(yīng)商是按照政府采購(gòu)和招標(biāo)的方式進(jìn)行選擇，因此政府購(gòu)買服務(wù)這種市場(chǎng)化提供公共服務(wù)的方式，其實(shí)是給政府采購(gòu)制度注入了一個(gè)新鮮的活力，為未來(lái)的政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展提供了新的動(dòng)力。

  法制化。十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國(guó)。政府采購(gòu)作為一整套法定的程序，它天然是要求依法采購(gòu)的，所以圍繞四中全會(huì)的要求，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的帶動(dòng)，近兩年也是出臺(tái)了著名的”74號(hào)令“，即非招標(biāo)采購(gòu)方式的管理辦法，出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，出臺(tái)了《政府購(gòu)買服務(wù)政府采購(gòu)暫行辦法》等有關(guān)的制度，全面推進(jìn)依法采購(gòu)的落地。

  國(guó)際化的政府采購(gòu)

  【在”一帶一路“大的戰(zhàn)略下，中國(guó)開始提出要主動(dòng)盡快加入GPA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，同時(shí)因?yàn)殚_放是對(duì)等的，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)也得對(duì)中國(guó)開放，為企業(yè)在走出去提供機(jī)遇，也將會(huì)有更多的涉外國(guó)際招投標(biāo)項(xiàng)目。】

  國(guó)際化。中國(guó)于2001年加人世界貿(mào)易組織(簡(jiǎn)稱”WTO“)，現(xiàn)仍然在談WTO下面的子協(xié)議-政府采購(gòu)協(xié)議。GPA的談判是在國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)上要開放的最后一塊公共市場(chǎng)。WTO解決的是私人商業(yè)市場(chǎng)的開放問(wèn)題，2001年中國(guó)加入WTO以后，除了特殊行業(yè)有些限制以外，國(guó)外的供應(yīng)商都可以在中國(guó)投資興業(yè)、投資公司，進(jìn)行加工生產(chǎn)銷售，但是只能賣給企業(yè)和個(gè)人。在沒(méi)有GPA簽署之前，國(guó)家政府采購(gòu)扶持國(guó)貨是天然的，是不違背WTO義務(wù)的。當(dāng)然有一些行業(yè)是因?yàn)橹袊?guó)目前無(wú)法生產(chǎn)，必須購(gòu)買國(guó)外貨物，但是一旦國(guó)內(nèi)有生產(chǎn)能力和提供能力的話，限制國(guó)外供應(yīng)商是沒(méi)有問(wèn)題的。但是GPA簽署以后，就必須走國(guó)際招標(biāo)投的程序，給予國(guó)外供應(yīng)商以平等公開透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

  2016年一個(gè)標(biāo)志性事件出現(xiàn)成為中國(guó)GPA談判的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國(guó)”一帶一路“走出去，承建匈牙利到塞爾維亞的一段高速鐵路，在落地的時(shí)候被歐盟叫停。歐盟認(rèn)為高鐵項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，屬于政府采購(gòu)的領(lǐng)域，中國(guó)沒(méi)有加入GPA締約方，沒(méi)有資格來(lái)參與高鐵項(xiàng)目的建設(shè)和投標(biāo)。匈牙利和塞爾維亞是愿意中國(guó)去投資的，但是歐盟從法律條約的角度來(lái)叫停，同時(shí)說(shuō)如果想繼續(xù)，需要與歐盟公司組成合資公司，而且歐盟公司要控股，采購(gòu)貨物和設(shè)備要50％是歐盟的，這不符合中國(guó)投資的目的。

  在”一帶一路“大的戰(zhàn)略下，中國(guó)開始提出要主動(dòng)盡快加如GPA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，根據(jù)開放的對(duì)等原則，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)也得對(duì)中國(guó)開放，為企業(yè)在走出去提供機(jī)遇，也將會(huì)有更多的涉外國(guó)際招投標(biāo)的項(xiàng)目。

  代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的方向

  【招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有沒(méi)有專業(yè)能力和國(guó)際商務(wù)談判能力。能夠?qū)ι嫱鈬?guó)際招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目提供整套解決方案，將是專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向之一。在走出去的同時(shí)，政府采購(gòu)有關(guān)法律制度需要與國(guó)際規(guī)則接軌，需要學(xué)習(xí)和引入國(guó)外采購(gòu)領(lǐng)域好的模式?！?/span>

  在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目里，在PPP的項(xiàng)目里，在國(guó)際招投標(biāo)的項(xiàng)目里，中國(guó)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未來(lái)都可以發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，特別提高自己的咨詢能力。GPA開放以后，國(guó)外的供應(yīng)商會(huì)大舉進(jìn)人中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)的供應(yīng)商會(huì)走出去。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有沒(méi)有專業(yè)能力和國(guó)際商務(wù)談判能力，能夠?qū)ι嫱鈬?guó)際招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目提供整套解決方案，將是專業(yè)的咨詢發(fā)展的方向之一。

  中國(guó)在走出去的同時(shí)，政府采購(gòu)有關(guān)法律制度需要與國(guó)際規(guī)則接軌，需要學(xué)習(xí)和引人國(guó)外采購(gòu)領(lǐng)域好的模式。比如，專業(yè)化代購(gòu)。以醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)為例，在美國(guó)醫(yī)療設(shè)備領(lǐng)域最大的采購(gòu)代購(gòu)公司的盈利模式與合同能源管理的模式非常類似，代理很多醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備的采購(gòu)，能以較低的折扣價(jià)拿到產(chǎn)品，折扣下來(lái)的這部分再跟采購(gòu)人進(jìn)行分成，這就是它的盈利模式，其他行業(yè)也有類似的專業(yè)化代購(gòu)公司，這也是中國(guó)未來(lái)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型探索的方向。

  《中國(guó)招標(biāo)周刊》(責(zé)編：武文卿)