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“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購三年行動方案”  為何沒有“交易中心”？

口文／上海匯招信息技術有限公司CEO  張利江

  2017年2月28日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合工信部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、商務部共同發(fā)布了關于印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案(2017-2019年)》(簡稱《行動方案》)的通知。文件出臺的時間之短，力度之大，在招投標領域前所未有。

  《行動方案》旨在大力發(fā)展電子招標采購，促進招標采購與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，提高招標采購效率和透明度，降低交易成本，充分發(fā)揮信用信息和交易大數(shù)據(jù)在行政監(jiān)督和行業(yè)發(fā)展中的作用。而對于在采購活動中扮演著重要角色的交易場所或交易中心，該《行動方案》全文都沒有提及。

  招采圈怎么玩互聯(lián)網(wǎng)?

  【《電子招標投標辦法》明確了四類主體可以建設運營交易平臺，它們分別是依法設立的招投標交易場所、招標人、代理機構以及其他依法設立的法人組織。而《行動方案》只提到其中三類建設主體，唯獨對“交易場所”只字未提?！?/span>

  信息技術時代，互聯(lián)網(wǎng)風生水起。在企業(yè)銷售服務方面，美國的sales force，中國的銷售易、紛享銷客、XT00LS等，發(fā)展都十分迅猛。但在企業(yè)采購領域有點例外，總體來講，市場主體的行動極其艱難和緩慢。

  互聯(lián)網(wǎng)電子招標投標交易平臺的建設發(fā)展緩慢，其根源在于政府不放權。對于電子招標投標交易平臺的建設，各地交易中心都表現(xiàn)出極大的興趣。但面對政府的不放手，交易中心顯得辦法不多。

  2017年2月28日發(fā)布的《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案(2017-2019年)》(簡稱《行動方案》)，可以看出，中央政府對大力發(fā)展電子招標采購，推進招標采購領域與互聯(lián)網(wǎng)深度融合有著很大的決心。但對于行動方案全文沒有出現(xiàn)過交易場所或交易中心，中央政府作何考量，目前不得而知。

  自電子招投標系統(tǒng)誕生之初，到《電子招標投標辦法》的起草、論證和發(fā)布，交易這部分功能，到底是由市場主體，還是交易中心，又或是別的機構來建，一直備受爭議，卻始終沒有達成共識?！兜谝回斀?jīng)日報》曾以《茶杯里的風暴：爭議招投標》一文，對此進行過深度報道。

  要想得到這個問題的答案，最早可以追溯到2013年2月頒布的《電子招標投標辦法》。在由誰來建這個問題上，《電子招標投標辦法》明確四類主體可以建設運營交易平臺，它們分別是依法設立的招投標交易場所、招標人、代理機構以及其他依法設立的法人組織。《電子招標投標辦法》之后各相關部委出臺的若干文件，也基本遵循這個口徑。那么，《行動方案》只提到其中三類建設主體，唯獨對“交易場所”只字未提，其中隱含的意義是什么?具體原因分析如下：

  強制使用制定交易系統(tǒng)有悖法治

  【強制進場交易的項目使用它們的系統(tǒng)這種作法，缺乏法律法規(guī)支撐。即使《電子招標投標辦法》賦予了交易場所建設系統(tǒng)的權利，那也是四類主體按行業(yè)、分專業(yè)建設運營，并且鼓勵公平競爭。由此可見，交易場所不能包打天下?！?/span>

  目前，在電子招標采購領域，幾乎建有交易系統(tǒng)的交易場所，基本都是強制進場交易的項目使用它們的系統(tǒng)。這種強制性行為缺乏相關法律法規(guī)的支撐。即使《電子招標投標辦法》賦予了交易場所建設系統(tǒng)的權利，那也是四類主體按行業(yè)、分專業(yè)建設運營，并且鼓勵公平競爭。由此可見，交易場所不能包打天下。政府強制指定交易主體使用某個交易系統(tǒng)，容易讓人認為是一種行政干預行為。

  還有一些交易中心，還在借機擴大進場交易的范圍，比如擴大國有企業(yè)的建設工程招標項目。這更是違反了《憲法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的相關規(guī)定。

  《憲法》規(guī)定：“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權自主經(jīng)營”；《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定：“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責”。國有企業(yè)的招標采購，明顯屬于在法律規(guī)定范圍內(nèi)擁有的自主經(jīng)營權。

  一直以來，政府的行事準則是 “法無授權不可為”。我國《憲法》規(guī)定，國務院要制定行政法規(guī)、發(fā)布行政命令和決議，必須要有憲法和法律的明確規(guī)定。

  如此一來，《招標投標法實施條例》第五條第一款“賦權地方政府有條件建設招標投標場所的規(guī)定”，缺少上位法支持。同樣，《電子招標投標辦法》賦予交易中心建設電子招標投標交易平臺，也沒有上位法的支持。

  竊以為，不管是哪類主體建設的交易平臺，強制交易主體使用都是不合法的。

  不應剝奪買賣雙方的信息化建設權

  【以政府向市場主體購買服務的方式，進行招標采購電子化建設運營，是政府投資工程和政府采購項目實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化的最佳選擇?！?/span>

  招投標是買賣雙方確定合約的一種程序，它本身只是一種商務活動，政府采購也不例外。中國推進市場經(jīng)濟20多年，企業(yè)招投標這類商務活動的信息化，為何要受制于只具有提供公共服務功能的政府下屬的交易中心，值得讓人深思。

  目前來看，有人主張政府把企業(yè)的招標采購和招標采購的信息化管起來。那么政府是不是對企業(yè)的銷售、財務、人力資源，也該一一管起來?因為人、財、物，產(chǎn)、供、銷，都是企業(yè)內(nèi)部同等重要的微觀經(jīng)濟活動。歷史表明，監(jiān)管過多，不愿放權，通常的結果都不會很好。因此，企業(yè)買賣雙方是否使用交易平臺，使用哪一家的交易平臺，完全應當由市場來決定。

  至于政府采購，這個時候政府的身份是買方，不是行政監(jiān)管者，它有權自由選擇交易系統(tǒng)，不管是下屬的交易中心的，還是市場主體的；但是，包括交易中心在內(nèi)，無論是誰，都不得干預作為采購人的各政府機關和事業(yè)單位的選擇。這符合2017年初中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關于創(chuàng)新政府配置資源的指導意見》的文件精神。所以，以政府向市場主體購買服務的方式，進行招標采購電子化建設運營，是政府投資工程和政府采購項目實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化的最佳選擇。

  交易場所建運營交易平臺的先天缺陷

  【招投標涉及的行業(yè)和專業(yè)太多，多年的實踐證明，政府下屬的事業(yè)單位對于市場眾多個性化需求是難以一一滿足的。滿足商業(yè)需求，本來就是市場的事。它既不是政府擅長的，也不是政府應當承擔的職責。】

  《電子招標投標辦法》以及后續(xù)發(fā)布的多個文件指出，電子招投標交易平臺可以按行業(yè)、分專業(yè)去建設運營，究其原因，招投標涉及的行業(yè)和專業(yè)太多。多年的實踐結果證明，政府下屬的事業(yè)單位對于市場眾多個性化需求，是難以一一滿足的。滿足商業(yè)需求，本來就是市場的事。它既不是政府擅長的，也不是政府應當承擔的職責。

  政府的性質(zhì)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動中，沒有企業(yè)所具有的市場適應性和技術競爭力，加之對其缺乏相應的激勵和約束機制，創(chuàng)新改進的動力和壓力自然無從談起。再有，受預算管理制度的限制，系統(tǒng)功能無法迅速迭代。硬件跟不上，軟件不更新，沒有激勵機制，如果還沒有競爭，服務的改善、技術的進步就難以實現(xiàn)。

  處于壟斷地位的交易場所，與處于競爭壓力下的市場主體，誰才是更好的服務者，時間將給出最好的答案。

  地方往往“下有對策”

  【近幾年的實踐證明，交易場所既當不了“主人”，也做不好“管家”。實行“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購”，一個重要目的是推動招投標從有形走向無形。過度強調(diào)交易場所，那就與招投標電子化的初衷背道而馳了。】

  早在2013年《關于做好<電子招標投標辦法>貫徹實施工作的指導意見》就明確了，公共服務或行政監(jiān)督平臺不得帶有交易功能，如有，得限期改造。不過除了少部分改造完成，現(xiàn)實中仍有很多交易場所采用三合一的系統(tǒng)，改造工作并未按期開展或完成。

  2014年國家發(fā)改委等六部委發(fā)布1925號文——《關于進一步規(guī)范電子招標投標系統(tǒng)建設運營的通知》明確提出，不得為招標人統(tǒng)一規(guī)定，或強制使用指定的交易平臺。也不得限制或排斥市場主體建設運營的交易平臺，與公共服務和行政監(jiān)督平臺對接。現(xiàn)實是沒有一個地方政府真正做到了與市場主體建設的交易平臺的開放對接。

  近幾年的實踐證明，交易場所既當不了“主人”，也做不好“管家”。實行“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購”，一個重要目的是推動招投標從有形走向無形。過度強調(diào)交易場所，那就與招投標電子化的初衷背道而馳了。

  《行動方案》沒有提及交易場所建設交易平臺，這是確鑿無疑的事實，也是深思熟慮的結果，更是國家部委落實中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議(簡稱：中共十八屆三中全會)提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”的一致行動：讓市場來決定交易平臺這一資源的配置方式。