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招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

口文／陳川生

  從本世紀(jì)初開(kāi)始，伴隨招標(biāo)投標(biāo)法正式實(shí)施，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)像雨后春筍一樣蓬勃發(fā)展，行業(yè)的發(fā)展催生了自己的組織——國(guó)家和省的行業(yè)協(xié)會(huì)也隨之誕生。今年，我省招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)已經(jīng)成立十年了。十年來(lái)，協(xié)會(huì)為會(huì)員提供服務(wù)的同時(shí)，作為代理機(jī)構(gòu)和政府溝通的橋梁在行業(yè)發(fā)展中起到重要的作用。但就代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展而言，代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展除了市場(chǎng)的召喚還有賴于政策的保護(hù)。

  一、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展和政策支持

  1、招標(biāo)范圍的管制制度

  《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定了強(qiáng)制招標(biāo)的范圍。依據(jù)法律授權(quán)，國(guó)家發(fā)改委于2000年4月4日頒布了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(3號(hào)令)，3號(hào)令關(guān)于依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)分別是施工200萬(wàn)、貨物100萬(wàn)、服務(wù)50萬(wàn)，以及3000萬(wàn)以上項(xiàng)目的全部；同時(shí)3號(hào)令授權(quán)省級(jí)人民政府依據(jù)地方實(shí)際制定本轄區(qū)的規(guī)模范圍，各市縣紛紛效仿，層層加碼。與此同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布之后的十多年間，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，工程建設(shè)項(xiàng)目大干快上。這樣，強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目范圍急速膨脹，為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了廣闊的市場(chǎng)空間。

  2、招標(biāo)的組織管制制度

  《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條：“……依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)備案?！奔丛谡袠?biāo)投標(biāo)活動(dòng)的組織工作中，委托招標(biāo)是常態(tài)，自行招標(biāo)是例外。法律之所以做上述規(guī)定緣于招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的上述復(fù)雜性，專(zhuān)業(yè)的事情專(zhuān)家去做；其次，作為行政監(jiān)督管理部門(mén)通過(guò)有限的代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，間接對(duì)市場(chǎng)主體的管理也較為方便?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的上述規(guī)定，在一定程度上限制了招標(biāo)人自主招標(biāo)的權(quán)利，維護(hù)了代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)領(lǐng)地。

  3、招標(biāo)代理資質(zhì)審批制度

  《招標(biāo)投標(biāo)法》第十四條規(guī)定了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批制度。

  在《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施的初期，建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格審批制度很有必要，防止不具備條件的代理機(jī)構(gòu)把招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)僅看做一個(gè)事物性程序代理，要求必須具備相應(yīng)業(yè)績(jī)和人員的資格條件，不可否認(rèn)這個(gè)制度也在一定程度上保護(hù)了取得資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)及其壟斷的市場(chǎng)地位。

  4、行政保護(hù)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的收費(fèi)

  國(guó)家發(fā)改委曾就招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)下發(fā)了有關(guān)招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)收費(fèi)辦法的相關(guān)文件，如，國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)《招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》的通知計(jì)價(jià)格[2002]1980號(hào)、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知發(fā)改辦價(jià)格[2003]857號(hào)，明確規(guī)定該項(xiàng)目收費(fèi)屬于政府指導(dǎo)價(jià)，為代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了收益的政策保護(hù)。

  5、招標(biāo)制度視為防止腐敗的利器

  2016年中央領(lǐng)導(dǎo)同志在中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“要把招標(biāo)作為優(yōu)化市場(chǎng)資源配置。預(yù)防和遏制腐敗的重要手段來(lái)抓?！敝蟾鞯丶o(jì)檢監(jiān)察部門(mén)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)指導(dǎo)和關(guān)注，包括參與組織對(duì)公共資源交易中心的整頓、參與對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等。

  黨的十八大后，紀(jì)檢監(jiān)察退出對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的具體指導(dǎo)工作，但在巡視組對(duì)國(guó)企和學(xué)校、醫(yī)院等有關(guān)事業(yè)單位巡視報(bào)告中多數(shù)都提到對(duì)招標(biāo)投標(biāo)工作的整改意見(jiàn)，為貫徹落實(shí)整改意見(jiàn)，有關(guān)單位不僅對(duì)依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目嚴(yán)格招標(biāo)程序，對(duì)經(jīng)營(yíng)性采購(gòu)也做了嚴(yán)格規(guī)定，即所謂矯枉過(guò)正。這樣，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)一步紅紅火火。

  二、情況正在發(fā)生變化

  1、招標(biāo)范圍管制制度的調(diào)整

  國(guó)家發(fā)改委3號(hào)令關(guān)于強(qiáng)制招標(biāo)范圍規(guī)模的規(guī)定是依據(jù)2000年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平制定的，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷健全，3號(hào)令逐步出現(xiàn)強(qiáng)制招標(biāo)范圍過(guò)寬，標(biāo)準(zhǔn)限額過(guò)低的現(xiàn)象，加重了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)，特別是建筑業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待。因此兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和立法的穩(wěn)定性，需要對(duì)3號(hào)令進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?。該修正辦法已經(jīng)列入2016年國(guó)務(wù)院法制辦立法計(jì)劃，依據(jù)報(bào)批稿，本次修改的內(nèi)容主要有以下三個(gè)方面：

  一是放寬范圍，重點(diǎn)對(duì)國(guó)有資金依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行管制；

  二是提高標(biāo)準(zhǔn)限額，原則上在原來(lái)的基數(shù)上擴(kuò)大一倍；

  三是全國(guó)統(tǒng)一規(guī)則，不能層層加碼。

  實(shí)踐證明，管制過(guò)嚴(yán)不能達(dá)到招標(biāo)法立法的初衷。但范圍和規(guī)模的調(diào)整縮小了代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)空間。

  2、企業(yè)“自主”招標(biāo)的專(zhuān)業(yè)化

  《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了依法必須招標(biāo)的備案制度，限制了招標(biāo)人自主招標(biāo)的權(quán)利。在《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布初期，國(guó)企招標(biāo)大都由社會(huì)招標(biāo)代理公司代理。但是隨著國(guó)企對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)內(nèi)涵的認(rèn)知，特別是鑒于我國(guó)國(guó)企現(xiàn)有多級(jí)子公司的管理體制，2005年之后各行業(yè)或部門(mén)開(kāi)始在其下屬二級(jí)、三級(jí)成立了集團(tuán)內(nèi)部的招標(biāo)公司并通過(guò)各種渠道取得相應(yīng)招標(biāo)代理資質(zhì)(主要是業(yè)績(jī)的認(rèn)可)。集團(tuán)通過(guò)行政制度要求集團(tuán)公司所有部門(mén)的采購(gòu)在其標(biāo)準(zhǔn)或目錄內(nèi)的一律通過(guò)集團(tuán)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購(gòu)。實(shí)踐中，這類(lèi)公司表現(xiàn)出極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，為集團(tuán)項(xiàng)目采購(gòu)特別是經(jīng)營(yíng)性采購(gòu)做出積極貢獻(xiàn)。企業(yè)集團(tuán)通過(guò)本集團(tuán)代理公司的管理間接對(duì)下屬二級(jí)、三級(jí)企業(yè)的物資采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)原來(lái)制度設(shè)計(jì)的初衷。不言而喻，企業(yè)自身代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展瓜分了社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)原先獨(dú)占的市場(chǎng)空間。

  3、代理資格審批制度逐步撤銷(xiāo)

  招標(biāo)代理資格審批制度是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的護(hù)身符。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理雖然在一定歷史時(shí)期發(fā)揮過(guò)積極的作用，但是隨著市場(chǎng)的不斷成熟完善，該項(xiàng)制度在地方保護(hù)、行業(yè)封鎖、權(quán)力延伸等消極作用已經(jīng)越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)。對(duì)企業(yè)實(shí)行資質(zhì)管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其最大弊病是不可能產(chǎn)生品牌。而品牌是企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的圖騰，如西門(mén)子、松下、華為等品牌就是質(zhì)量保證。其次招標(biāo)代理資質(zhì)管理部門(mén)分割嚴(yán)重(五個(gè)部門(mén)頒發(fā)招標(biāo)代理資質(zhì))，掛靠和虛假資質(zhì)時(shí)有發(fā)生，代理質(zhì)量日益程序化簡(jiǎn)單化，有些甚至成為招標(biāo)人違法招標(biāo)的“白手套”，在社會(huì)上產(chǎn)生負(fù)面影響。

  2014年07月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)》中關(guān)于推進(jìn)行政審批制度改革就明確提出：堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的改革方向，探索從主要依靠資質(zhì)管理等行政手段實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮社會(huì)信用、工程擔(dān)保、保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰。

  為貫徹中央十八大提出的市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神。近一年來(lái)，國(guó)家財(cái)政部、商務(wù)部、工信部相繼取消了政府采購(gòu)、機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)、通信行業(yè)招標(biāo)代理資質(zhì)，其余相關(guān)資質(zhì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)也會(huì)最終取消。與此同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)始推行招標(biāo)師職業(yè)水平和招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究。資質(zhì)時(shí)代的終結(jié)意味著中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)咨詢服務(wù)業(yè)品牌時(shí)代的到來(lái)。

  4、政府指導(dǎo)價(jià)的收費(fèi)制度已經(jīng)撤銷(xiāo)

  在《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施初期，國(guó)家為了扶持招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，規(guī)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收費(fèi)屬于政府指導(dǎo)價(jià)，防止市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)將招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)簡(jiǎn)單程序化。簡(jiǎn)單程序化必將造成代理機(jī)構(gòu)價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)可能造成逆向淘汰的后果，把可以提供采購(gòu)增值服務(wù)的代理公司邊緣化，從而摧毀代理機(jī)構(gòu)行業(yè)的發(fā)展。但是，隨著十多年來(lái)招標(biāo)代理市場(chǎng)的培育和發(fā)展，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化的市場(chǎng)格局已經(jīng)初步形成，取消政府的政策保護(hù)有利于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，國(guó)家發(fā)改委分步驟取消了招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)的規(guī)定改成市場(chǎng)價(jià)。該項(xiàng)政策的調(diào)整要求招標(biāo)代理必須為用戶提供可以增值的服務(wù)，否則將被市場(chǎng)淘汰。

  5、“大物移云”信息技術(shù)發(fā)展將推動(dòng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)

  所謂“大物移云”指大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信和云計(jì)算等信息技術(shù)。

  “大物移云”技術(shù)在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)最重要的影響表現(xiàn)在：

  公共資源交易平臺(tái)電子招標(biāo)采購(gòu)的廣泛使用，使招標(biāo)程序成為固定熟練簡(jiǎn)單工作，凡是電腦能夠完成的工作，原工作崗位的勞動(dòng)力將邊緣化；但是上帝關(guān)閉了一扇門(mén)也必將打開(kāi)一扇窗?！按笪镆圃啤奔夹g(shù)的發(fā)展也同時(shí)為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供增值服務(wù)提供了有力的工具。如通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)采購(gòu)需求、中標(biāo)結(jié)果的合理性做出準(zhǔn)確判斷；通過(guò)誠(chéng)信代碼對(duì)潛在投標(biāo)人的資格進(jìn)行直觀審查而無(wú)需復(fù)雜程序；通過(guò)大數(shù)據(jù)幫助企業(yè)采購(gòu)部門(mén)制定合理的采購(gòu)計(jì)劃、對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)做出可靠的防范設(shè)計(jì)等；一些專(zhuān)有技術(shù)的應(yīng)用還可能對(duì)現(xiàn)行執(zhí)業(yè)資格提出挑戰(zhàn)，如施工行業(yè)建立三維動(dòng)態(tài)模型的BIM技術(shù)的應(yīng)用，BIM工程軟件的可視性極大地方便了評(píng)標(biāo)的可靠性等。

  不言而喻在這種技術(shù)革命的背景下，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須未雨綢繆，積極引進(jìn)或培養(yǎng)相關(guān)技術(shù)人才，如數(shù)據(jù)挖掘工程師、分析師等，以適應(yīng)這種變革的要求。“大物移云”技術(shù)將從技術(shù)層面推動(dòng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

  6、招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)回歸立法宗旨

  《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條闡述了該法的立法宗旨：“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法。”在實(shí)踐中，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公開(kāi)性有助于幫助招標(biāo)人減少失誤并將腐敗的漏洞降低到最少，但是否是反腐敗利器則值得商榷。

  實(shí)踐證明，程序越復(fù)雜，惡意規(guī)避的成本就會(huì)更高，但這些成本往往是由招標(biāo)人，通常是由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，此種強(qiáng)制招標(biāo)對(duì)腐敗的遏制畢竟有限，更何況強(qiáng)制招標(biāo)可能本來(lái)就不是反腐敗的利器。

  強(qiáng)制的真正的生命力和價(jià)值在于注重采購(gòu)結(jié)果符合經(jīng)濟(jì)效益和效率要求。

  三、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略發(fā)展預(yù)測(cè)

  1、新形勢(shì)促進(jìn)了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)改組兼并。逐步形成招標(biāo)代理大型化、復(fù)合化、專(zhuān)業(yè)化的格局。

  2、新形勢(shì)促進(jìn)了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和蛻變，專(zhuān)業(yè)服務(wù)和全過(guò)程咨詢并存。

  3、適應(yīng)市場(chǎng)的復(fù)合型咨詢結(jié)構(gòu)在原招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)蛻變的基礎(chǔ)上新生。如有些國(guó)企通過(guò)采購(gòu)服務(wù)的方式，壓縮單位的采辦人員通過(guò)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)形成企業(yè)的產(chǎn)品鏈。(農(nóng)行、院校等)

  4、招標(biāo)代理建立招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)慎重。絕大多數(shù)白建的平臺(tái)將在競(jìng)爭(zhēng)中消失。

  基于此，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)在法律框架下按照法律分類(lèi)管理區(qū)別規(guī)定的原則，對(duì)于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)督，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性采購(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)采購(gòu)標(biāo)的物的特點(diǎn)分別選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。社會(huì)招標(biāo)代理在上述政策組合拳的沖擊下將遇到前所未有的困難，特別是招標(biāo)代理資質(zhì)審批制度取消后，該行業(yè)將會(huì)重新洗牌，一大批招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)將退出市場(chǎng)，市場(chǎng)新的需求將拉動(dòng)留在行業(yè)內(nèi)招標(biāo)代理機(jī)購(gòu)加強(qiáng)自身能力的提高，充分利用自身的專(zhuān)業(yè)化能力為用戶提供全新的增值服務(wù)，特別是在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮作用。實(shí)現(xiàn)招標(biāo)代理行業(yè)的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和“升級(jí)換代”，即變化著的新情況既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，處理不當(dāng)就是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，處理得當(dāng)就是發(fā)展機(jī)遇。

（作者：山西省招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)主任委員）